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周黎安:中国政府治理的变革与现代化

更新时间:2018-05-30 22:03:05
作者: 周黎安  

引言

  

   新中国以来,中国政府治理传统的韧性和活力一直得以延续和发展,体现在建国之初毛泽东对苏联模式的深刻反思与系统改造,七十年代初地方分权与地方工业的兴起,改革开放以来的地方分权、财政包干制与地方竞争,以及各种政府间责任状和目标责任制的盛行。随着中国经济的市场化、现代化、全球化以及互联网技术的迅猛发展,中国传统政府治理的模式也呈现出各种各样的问题,面临了前所未有的挑战。十八届三中全会提出了推进中国国家治理体系和治理能力的现代化目标。在国家治理转型的重要节点上,我们需要系统反思中国政府治理的传统性特征、内在逻辑以及过去四十年的演进路径,预判未来可能的变革方向与挑战。

   中国的央地关系与西方国家的联邦制或单一制最大的区别是,中国的央地关系是一个权威组织内部的上下级权力关系,而后者是一种契约上的平等关系,地方自治是基本原则。这个组织结构的差异决定了中国与西方国家在央地关系和国家治理方面所呈现的一系列系统的差异。以这个判断作为出发点,我将从纵向的央地关系和横向的地方竞争两个视角解析中国政府治理的传统特征、组织逻辑以及演化进程,梳理改革开放以来传统政府治理模式经历的传承与改造,同时分析近二十年中国政府治理所发生的一系列变革、挑战和应对。

   我认为,从中央到地方的纵向关系看,中国长期以来呈现“行政发包制”的特征。“行政发包制”刻画的是多层级政府之间的属地化管理模式。具体而言,中央把绝大多数行政和公共事务“包”给省一级政府,省一级又进一步把绝大部分事务发包向地级市,如此“层层转包”,直至县乡基层政府。地方政府作为承包方,管理的政府事务面面俱到,无所不包,同时还拥有整个辖区的综合治理权力。

   而在中国政府治理的横向关系(同级地方政府之间)上,地方官员面临晋升竞争的政治锦标赛,或者说官场竞争,这体现了中央人事权的高度集中和地方政府(地方官员)之间的竞争关系。也就是说,同一行政级别的属地承包人之间还处于晋升竞争之中,因此与一个多层级的行政发包相对应的是一个多层级同时进行的官场竞争。对于一个具体的属地承包人,不仅要完成上级发包的任务,为了晋升,还必须要比他的竞争对手完成得更为出色。晋升竞争的优胜者有可能成为上一级的发包人。中央政府通过层层发包政府事务赋予每一级地方官员相当的决策空间,而集中的绩效考核与人事任免所引发的政治锦标赛,又赋予了每一个属地承包方强大的晋升激励和争胜冲动,纵向行政发包与横向的政治锦标赛相互结合、相互作用塑造了中国政府治理的基本特征。

  

过去四十年央地关系和政府治理的演变


   1978年既开启了中国改革开放的新时代。在行政发包制方面,我们先是看到了1980-1990年代传统治理模式在改革开放时代强势回归,大放异彩,进入21世纪之后逐渐转向自身的系统改革与转型,目前这一过程仍在进行之中。改革开放时代政府治理最大的变化还是围绕着地区经济发展的政治锦标赛被置于极为关键性的治理地位。地方官员围绕着地区经济发展而相互竞争,官场竞争驱动了地区间企业的市场竞争,而辖区企业在市场上竞争的绩效又影响了地方官员在官场竞争的命运,正是这种“官场+市场”的双层市场驱动模式为中国经济的高速增长奠定了极为重要的制度基础。

   1.政府间行政发包关系的强化与发展

   1979年开始,中央实施“简政放权”,即把一些属于中央部委的行政管理权和经济管理权限下放给地方政府,一直相伴随的是许多原来中央直属的企业交给地方政府所有和管理。这一波放权被学术界称之为“行政性放权”,自此以后地方政府逐渐获得了越来越多的自主决策的权力,如投资决策、吸引外资、企业管理、对外贸易等等。地方分权改革的一个突出特征是渐进性和局部突破。要让中央部委一次性大规模分权阻力很大,中央的策略就是先向一部分地区倾斜。于是深圳、厦门、珠海和汕头被开辟为经济特区,自1984年开始建立的计划单列市、14个沿海开放城市,以及随后建立的上海浦东新区、天津滨海新区,都代表了中央条条部门的权力逐步向地方下放和转移的趋势。这些权力的下放进一步加强了建国后条块管理中“块块”的权重,使地方政府从计划经济体制下的一个被动的执行者变成积极的管理者,大大调动了地方政府参与改革和发展的积极性。

   计划经济留下的一个重要制度遗产就是各级政府习惯于用指标和数字进行管理,而现代国民经济核算及统计方法、技术的完善进一步强化了这一特点。改革开放以来,计划指标逐渐失去指令性质,而变成指导性,但仍然是指导经济社会工作的重要抓手。一般程序是,中央提出重大经济社会发展目标,各级地方政府积极响应,层层分解和落实中央目标。

   行政发包制借助现代技术和管理方法而更加有效地进行任务发包与责任考核。这方面最突出的例子就是1980年代中期以来盛行的各种形式的政府“责任状”和目标责任制,“责任状”涵盖经济发展、计划生育、环境治理、扶贫救济、疾病预防等政府职责的各个方面,每个方面的责任最终表现为量化的任务指标,成为上级政府考核下级工作表现的重要依据。尤其在经济发展和招商引资上,省以下地方政府之间均采取签订政府责任状的形式,下级政府或部门领导对量化指标承担行政责任。有些指标如计划生育、安全生产对于行政责任人的评奖和晋升具有“一票否决”的效力。

   为推动政府工作,领导责任包干制较为普遍。比如在环境污染治理方面,2008年无锡为治理太湖污染首次推出“河长制”,治理污染的责任落实到人。河长制在云南昆明治理滇池、武汉治理东湖的污染上得以应用,逐渐在全国推广。最近中央政府倡导的精准扶贫工作也是采取扶贫责任落实到人的方式,从省、市到县、乡镇层层推进。

   行政发包制的“财政分成”特征在改革开放之后尤其突出。上世纪八十年代初期开始至1993年中国财政体制进入了纯粹意义的财政包干体制:“交够中央的,剩下就是省里的” 。1993年之后开始实行分税制,但中央和地方仍然是在维持过去的事权分配的基础上实现对不同税种收入的分享,行政事务的层层发包格局并未改变。

   更关键的事实是,省以下还是各式各样的“财政包干制”。预算外资金长期以来在地方政府的财政收入中占据重要比例,尤其是土地出让收入,长期扮演着补偿地方政府预算内收入不足的角色。在一些发达地区,作为土地出让收入甚至比预算内财政收入还高。地方政府自筹资金的压力巨大。更关键的是,对于上级指定的任务目标,地方政府通常需要全力调动自身的财政资源去完成,经常的情况是“中央请客,地方买单”,或者“上级点菜,下级买单”,地方政府除了正常工作议程之外还面对一个高度不确定的多任务环境。而为了完成上级下达的新增任务,地方政府筹集额外经费又是“八仙过海,各显神通”。发包人与承包人之间行政权力的不对称性要求承包方必须具备财政和预算的灵活性和弹性,这是长期以来中国政府间财政呈现二元性(预算内与预算外并存)的根本原因。近十年来投融资平台的兴起和发展以及地方债的积累是财政二元性的延伸,是地方政府以各种金融手段应对事权与财权不对等的结果。

   地方政府的工作绩效要接受上级政府的验收考核,这种绩效考核更多是结果导向的,以结果论英雄。行政事务层层发包之后,上级对下级的监察能力其实相对有限,只能依靠例行检查、专项整治和结果考核进行内部控制。尤其在政府间目标责任制、承包责任制盛行的情况下,各种评比排名、末位淘汰大行其道。这些做法的核心特征是程序和规则作用相对弱化,结果决定一切。

   以任务下达和指标分解为特征的行政事务层层发包,高度依赖于各级地方政府和相关部门单位自筹资金的财政分成和预算包干,以结果导向为特征的考核和监管,这三个方面恰好构成了改革开放大部分时期我国政府间关系和行政治理的基本特征。在这种体制下地方政府享有大量的自由裁量权或非正式的控制权。而与此同时,中国不断加速的市场化改革和融入全球竞争,地方政府成为区域经济发展、对外开放和体制改革的中坚力量。

   2.以经济增长为中心的政治锦标赛:“官场+市场”模式

   随着党的工作重心转向经济建设,尤其是邓小平反复强调“发展是硬道理”,各级党委对地方官员的绩效考核逐渐聚焦于在区域经济发展的相关指标,如GDP增长、财税收入与招商引资规模。这就是社会各界经常谈论的所谓“GDP挂帅”、“以GDP论英雄”现象。干部考核制度对于经济发展绩效的倚重直接引发了地方官员围绕着区域经济发展的晋升竞争,即基于经济增长的“政治锦标赛”。 考虑到中国是一个多层级政府结构,实际上政治锦标赛是在地方政府的各个层级(省市县乡)同时推进,而且不同政府层级之间还相互影响,相互推动,因此中国政府体系可以看做是一个以经济发展为中心的多层级的政治锦标赛体制。

   纵向的行政发包体制和横向的官员锦标赛竞争相互补充、相互作用。在改革开放时代,纵向行政发包和横向晋升竞争之间的互补关系被最大限度地激发和放大,成为中国经济高速增长和制度转型平稳推进的关键性制度基础。改革开放以来的地方分权改革使得各级地方政府掌握了关键性的行政和经济资源(如土地批租、财政补贴、融资、行政审批、基础设施),成为区域经济社会的中心和枢纽,同时又是辖区内游戏规则(如政策制定和执行)的制定者。行政发包制也使得地方官员手中的权力具有极大的自由裁量空间,从企业和老百姓的角度看,既可以成事,也可以不作为甚至败事。而地方官员之间政治锦标赛驱使地方官员将手中掌握的关键性资源和自由裁量空间转化为地区经济发展的条件和动力(如动员辖区一切可以利用的资源和规则为辖区企业创造良好的基础设施和营商环境),将地方官员从潜在的 “掠夺之手”转变为“帮助之手”,从而解决了中国区域经济发展的最大挑战。

   以经济发展为基础的横向晋升锦标赛,不仅与强化的行政发包制相互作用,它还衍生出一种独具风格的政府和市场互动的模式,我称之为 “官场+市场”模式。“官场”指的是“官场竞争”,即地方官员在政治晋升上相互竞争,“市场”指的是企业在经济市场上竞争。一方面,官场竞争的规则、方式以及激烈程度直接决定地方官员的晋升激励,进而影响地方官员推动辖区经济发展的努力,包括制定产业政策、投入基础设施、提高行政服务效率、提供土地和贷款支持,最后影响到辖区企业参与市场竞争的绩效;另一方面,辖区内所有企业通过市场竞争实现的绩效加总起来所形成的地区经济绩效(如GDP和财税增长)又会影响到官员在官场竞争的命运。官场竞争可能进一步加剧不同辖区企业间的市场竞争程度,比如政府的土地和资金支持使企业在市场上采取更加激进的竞争策略,而市场竞争反过来不仅影响官场竞争的结果,其经济生态还决定官员参与官场竞争的方式和策略,比如是扶持国企还是培育民企发展。这两种不同性质的竞争过程相互结合,相互作用,极大地推动了中国经济的高速发展。当然,各地区官场竞争和市场竞争的差异性也决定了不同地区政企合作和经济发展的多样化路径。

在这个模式中,地方政府必须面对市场竞争(包括参与全球竞争),其采取任何经济战略与政策必须接受市场逻辑的最终检验。在这个过程中,一个地方政府只能是全国和全球市场规则的接受者而无法操纵市场。官场竞争、市场竞争加上物质资本和人力资本跨地区的流动性使得地方官员必须善待企业和人才,在根本上限制了政府权力的任性、专断及过度干预行为。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:澎湃新闻
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