返回上一页 文章阅读 登录

黄宗智:从简约治理的第三领域到党民结合的第三领域

更新时间:2022-06-28 23:26:00
作者: 黄宗智 (进入专栏)  

   摘要:在最基层的治理中,中国长期以来广泛采用由官方和民间互动所形成的“第三领域”,给予基层社会相当高度自主的空间,减轻了官僚体系的压迫性。本文重新系统梳理其中的运作方式和机制。进入现当代,由于崭新的中国共产党组织的兴起,形成一个新型的党与人民二元结合的第三领域模式,通过党组织的领导和人民的积极参与发挥了巨大的能量,可以见于中国革命和“人民战争”中诸多实例,在抗战和内战中取得胜利,更在抗美援朝战争中,凭借党与军队紧密结合的优势而与更加强大的敌人打成平手。之后也多次展示其威力,尤其是在初级合作社阶段,并在大跃进失败之后返回那样以生产小组(自然村)为基本单位的组织模式,以及再后来的赋权赋能予农民的承包制改革中。虽然,也曾显示过脱离实际和过分由上而下的官僚主义命令型弊端。今天,党与农民的良性二元结合仍然不失为一个可以采用的治理进路,可以借此来克服官僚主义和科层制“铁笼”的弊端,进入一种民众参与式的社会主义市场经济,区别于管控式的官僚主义计划经济模式。

  

   关键词:第三领域VS.官僚主义、人民战争和“政党军队”、科层化的“铁笼”、小农自主和合作化、经典理论的盲点

  

  

   目前国家基层治理面临一个巨大的交叉口:应该更进一步、更完全地科层化,更完全地模仿西方现代模式的科层治理,还是另有选择?中国过去的“简约治理”和“第三领域”中的社区自理,加上现代的共产党领导,是否可以是另一种选择?

  

   首先是前现代时期的“集权的简约治理”。它源自皇朝财政收入薄弱和多层级的官僚体系对皇帝权力的离心威胁的考量。其正面的效果是,一定程度上减轻了过分集权化、官僚化的弊端,为基层社会保留了相当高度的自主性,遏制了官僚体系的压迫性。

  

   进入现代共产党革命和其领导下的新政权,一个重大的趋势是从原来基层的简约第三领域朝向新共产党组织下的党民结合化第三领域的演变。在现当代的历史演变中,既展示了党、军、民的高度一体化的优点和由之产生的巨大能量,也曾展示过度由上而下的动员型统治弱点,特别是大跃进那样的灾难性失误,也显示过党的集权体系与官僚主义体系恶性结合的高度管制型治理弊端。之后,在文化大革命中,则显示了过分依赖(暴力化的)群众运动来试图克制官僚主义的错误。

  

   本文论证,党、军、民良性的互动结合不失为今天可以推进的治理方案,可以防范基层治理过度官僚主义化和科层制“铁笼”化的弊端,并再次释放巨大的能量。文章将以现当代历史中的革命、抗战、内战和朝鲜战争,初级合作社和1963年以后返回到以自然村小组为基本单位的农业,以及改革中的去计划经济化的联产承包责任制下的农业等实例为主要历史依据,来重新检视党和人民结合后所产生的新型第三领域。在今天的市场化了的社会主义政经体系基础上,可以建立一种民众“参与式的社会主义”市场经济,区别于官僚主义管控下的社会主义计划经济。

  

   这里的“参与式的社会主义”participatory socialism 用词取自皮凯蒂的新作(Thomas Piketty 2021),内容包括员工参与企业管理——尤指欧盟中发展成绩斐然的德国和瑞典的实例、高度发达的社会保障体系以及较平等的收入和教育机会分配。笔者这里提出的“党民结合”设想既和其有一定的交搭,也有一定的不同,特别是由于中国乡村迄今的小农经济主体和严峻城乡差别方面的不同。当然,更涉及到中国共产党这个“超级政党”的特殊历史意涵和功能。

  

   一、集权的简约治理中的第三领域

  

   历史社会学家迈克尔·曼Michael Mann, 在其影响极大的理论著作中,提出两大治理模式类型的洞见:一是(主要是现代西方的)低度中央集权但高度基层渗透力的模式,一是高度中央集权但低度基层渗透力的模式。(Mann 1984, 1986)笔者早已详细论析,中国比较符合后一类型,其模式可以进一步概括为“集权的简约治理”和“第三领域”。一方面是皇帝高度集权,另一方面是基层治理比较简约,较多依赖政府与基层社会的互动、合作。(黄宗智 2007)

  

   笔者详细论证的第三领域的简约治理的一个主要实例是中国帝国时期最基层的不带薪、不带文书的“乡保”制度。在19世纪后期,他是个由乡村社区推荐、官府批准的人员,一名乡保一般负责约20个村庄的事务。他处于官府和民众间的交接点,负责传达官府谕令,协助征税和解决纠纷等任务。他也带有代表基层社会来与官府打交道的功能,能够在一定程度上自主决定如何传达,乃至于实施县衙的谕令、征税,以及调解民间纠纷。(黄宗智2014a,第一卷:194-200;亦见黄宗智2007)

  

   有的研究使用“准官员”一词来描述这些乡保,但实际上“准官员”一词並不贴切,因为乡保是一位不带薪酬、不带文书记录的人员;官府一般会由他自行其是,要到出了问题(如,有人告他或需要另找人接替他)的时候,才会介入。那是真正的“简约治理”,也是旧中国官府和社区交接互动的“第三领域”的一个基本实例。(同上)

  

   笔者详细论证的另一“第三领域”的实例是,晚清“集权的简约治理”中的纠纷解决机制。遇到纠纷,一般当事人所在社区(村庄)会先由民间社区的有道德威望的人士出面调解,凭借那样的方法来解决大部分的社区内部的“民事”(户、婚、田土“细事”)性质的纠纷,涉及“刑事”的“重案”则须报到官府。如果调解不成,而当事人告到县衙,社区的调解人士便会因为事情闹大,加劲再次试图调解,而官府方面对告状的一些初步反应和批示,会被反馈到村庄(无论是通过榜示还是衙役的传达还是当事人的获知),由此介入到正在社区进行的调解。当事双方会据此对自己或对方的告状/辩词在官方引起的初步反应做出估量。官府的反馈,譬如质疑诉状是否“属实”、符合“情理”,或“显有别情”等,常会成为社区调解人士促使双方达成妥协的重要原因。这样,就成为一种非正式的官府与民间互动“对话”的方式。如果调解成功,当事人或调解人按照惯例要向官府申请撤诉销案,而官府对这种“细事”纠纷一般会优先接纳社区的解决方案,例行地允许撤诉。即便当事人不具呈要求销案,只要不再催呈,官府也会让案件搁置,不再推进。这是最典型的(笔者称作)通过非正式社会与正式政府机构的互动所组成的第三领域中的纠纷解决方式,处理了晚清和民国时期所有细事案件中的起码1/3。它带有一定程度的“社区自治”的性质,也是中国正义体系中一个极具特色的运作模式。即便今天,非正式社区调解(村、居民调解委员会)仍然在民间纠纷中起到重要的作用,仍然解决所有有记录的民间纠纷中(共约1000万件)的约1/2。(黄宗智2016b:表1;亦见黄宗智2014b,第一卷:第三章、第五章)

  

   以上两大类型的“第三领域”人员和现象不应该被混淆于另一种不同性质的(也可以被认作)“简约治理”的现象,即“准官员”的使用。在清代,“准官员”主要是县衙门的吏役。他们有收入,但没有像知县那样的正规俸禄和“养廉”银似的相当正式和半正式收入。他们收入的来源主要是执行工作时所在的八房中的各房的例行收费——特别是刑房和户房两个收入最多的房。在实际运作中,他们的组织模式不是一般的科层制模式而更像一种上层(县令)可以称作“发包”,各房的负责人员“承包”的模式,由主管该房的人支付相对高额的“参费”来(等于是)承包该房的职务和其所附带的收费。然后,又通过同样的方式来委任其他吏役。这些人员显然和正式的官员们性质不同。县衙各房的这些(可以称作)“编制外”人员基本不会带有攀升仕途的机会,而且,他们一般深深嵌入于地方社会,各房中甚至有子承父责的实例。(黄宗智,2014b,第一卷:第七章;亦见白德瑞2021;亦见下面关于周黎安教授的研究的讨论)

  

   在官府的意识形态中,他们被建构为基层治理中的贪污腐败现象的主要来源,是与经过其道德理想化的“父母官”县令对立的。县衙中的不轨行为一般会被归罪于这些吏役。这是其官方话语体系的基本建构和“文法”。但实际上,正如白德瑞通过大量巴县档案资料所论证,吏役之中也多有认同于官僚体系意识形态的正规人员的价值观者,他们执行的是一种半正式但相对规范化和合理的服务和收费。(白德瑞2021)也就是说,他们深深嵌入地方社会实际上既可以是“腐败”的来源,也可以是带有服务地方社会的价值观的来源。

  

   今天中国基层编制外的准官员确实有点像清代的吏役。他们带有报酬,也带有文书记录责任,但其待遇不如正规的“公务员”和“事业人员”,其工资要低于前者,而且没有福利,更没有旧劳动法关于职工工时、工伤等法律保障。他们绝少能够进入高于基层行政村等级职位的正规人员的仕途,乃是最基层的一种编制外的“非正规”行政人员。

  

   他们的性质实际上更多和中国今天的(笔者称作)“非正规经济”中的员工(尤其是农民工),包括国企和私企中的员工,既相似也相关。他们带有工资,但一般都和正规公务员有一定差距,也没有像公务员和事业人员那样的劳动保障、退休、医保等福利。他们是一种类似于正规编制外的(理论上的)所谓“临时工”或“合同工”。实际上,非正规的人员如今已经在国家科层制整体中占到较高比例,如今在全城镇所有就业人员中占到3/4的比例,已经成为中国用工的主要形式。基层的政府机关也不例外。(黄宗智2021a)

  

   我们需要区别上述清代的处于官府和基层社会间的“第三领域”,和政府底层中的廉价非正规人员。这是两个相关但不同性质的现象和概括。本文论述的主要是官民互动的和党民结合的“第三领域”的过去、现在与可能未来,不是官府底层使用廉价的编制外的准官员和半正规人员。两者不该混淆。此点不仅是一个历史实际的问题,其实更是关乎中国行政体系整体的基本性质及其未来的出路的问题。

  

   本文论证,压迫性的中央集权体系,一定程度上被皇帝体系(“世袭君主制”)关于中央的集权忧虑(每多隔一层便多一层离心威胁)和较低的财政收入的制约,而结合成为一个“集权的简约治理” 第三领域模式。对一般民众来说,简约的治理实际上是相对宽松的治理模式。人民在大部分的日常生活中,仍然保有相对较宽泛、不被那么紧密管制的自主性,不简单是被“统治”的人民,而是带有一定主体性的人民。正是如此的历史根源和先例,让我们看到中国今天和未来可以借助的一条抑制过度集权的官僚/科层制体系弊端的可能道路和方法。

  

   二、近现代的科层制化

  

在民国时期,中国的官僚体系经历了相当程度的往下延伸其基层渗透力的演变,主要体现于县以下的“区”政府的设立。以1931年的顺义县为例,它新设有8个区政府,每个区平均管理40个村庄,每个区平均带有13名警察和15名半军职的警卫人的常备保卫团。因此,乃是县政府支出中的位列于警察费、保卫团费、教育费之后的第四大支出,占9600元,相当于该年县政府所有支出中的16.(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/134979.html
收藏