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陈永杰:中国地方政府经营的结构变迁与制度逻辑

更新时间:2020-03-16 22:48:22
作者: 陈永杰  


中国地方政府经营的结构变迁与制度逻辑


陈永杰

(杭州师范大学公共管理学院,浙江大学中国地方政府创新研究中心)

   摘要:改革开放以来,地方政府在经济治理领域总体保持着发展型和经营性的角色特征,但具体的经营结构却发生着明显变化,即从经营企业阶段的地方性国家统合主义转向经营辖区阶段的政企统合治理。这一转变背后有着深刻的制度逻辑,企业产权改制和民营化推进,政治与市场中的双重竞争和互嵌,财税金融制度的集权化改革,开放与垄断并存的生产要素市场共同形塑了上述演变。政企统合治理是政府与市场之间“第三领域”的一个结构表现,其在功能上有助于地方政府整合经济发展中的多重目标。中国情境下的政府与市场关系研究需要注意地方政府在“第三领域”中弹性、模糊的治理机制,这些机制不仅广泛存在于中国的政府与社会关系之间,而且同样存在于政府与市场关系之中。

   关键词:地方性国家统合主义  政企统合治理 第三领域  政府与市场 开发区

  

   基金项目:教育部重大攻关项目“新型政商关系研究”(17JZD008);浙江省社科规划课题“增长竞争中地方政府经营结构的演变与机制研究:基于开发区的案例”( 20NDQN314YB);杭州市哲学社会科学重点研究基地课题“城中村改造中居民权利待遇的变迁、分化与协调机制研究”(2019JD09)。陈永杰,浙江大学管理学博士,杭州师范大学公共管理学院副教授,浙江大学中国地方政府创新研究中心副研究员。研究方向:地方政府创新与治理;政府与市场关系

  

  

一、引言

   尽管解释中国经济增长的理论具有多样性,但大都承认地方政府在中国经济奇迹中扮演着关键性的角色。对地方政府行为的分析是理解当代中国社会与经济发展的关键要素之一[1]。经济学者的一个重要分析维度是将中国宏观的政治经济制度改革所形成的激励、约束与地方政府之间“为增长而竞争”的行为结合起来,进而解释中国的经济增长和其他社会问题。一些学者认为,相比于“做对价格”(getting prices right),“做对激励”(getting incentives right)对于转型国家的经济增长可能更为重要。[2][3]围绕“中国是如何做对激励的?”国内外学者提出了一系列具有竞争力的解释,包括:以行政和财政分权为基础的“市场维护型联邦主义”; [4][5]以政治集权和经济地方分权为基础的“地方分权的威权主义”;[6]以政治集权为基础的“晋升锦标赛”;[7]以“县际竞争”为核心的竞争理论[8]等等。这些理论的解释逻辑虽然有诸多不同,但都共同关注到纵向的政治经济制度安排对地⽅政府(官员)的激励作⽤以及由此引发的地区竞争对经济产⽣的影响。如果按照(1)中央政府主导的宏观制度变迁——(2)地方政府总体性反应——(3)地方政府微观角色、行为和过程,这一自上而下的治理链条来看,上述代表性理论对第三个环节的关注及解释稍显不足,即地方政府采取何种结构来回应宏观制度激励或约束,进而完成任务目标的。“做对激励”固然重要,但关键是,政府采取何种方法和手段来发展经济。[9]

   改革开放以来,地方政府的经济发展策略具有主动性、适应性和演变性三个特征,即地方政府会相机应对外部制度环境变化,进而“抓住经济发展的主动权”。[10]以县为例,改革开放至今,县级政府“抓住经济发展的主动权”表现在两个阶段:第一,“抓住办企业的权利”(1980年至1994年左右),体现在县级政府鼓励、支持和推动乡镇企业的发展,即

   “经营企业”阶段。第二,“抓住土地开发权”(1995年左右至今),体现在县级政府,以“配合性招商引资”为经营重点[11],通过“以地生财,以财养地”[12] “以地引资”[13]的方式实现投资目标。在这一阶段,县级政府不再介入具体企业的经营,而是把所辖区域整体作为一家”企业”来经营,即所谓的“经营辖区”阶段。正是在这个意义上,有学者认为改革开放以来的地方政府除了向服务型政府演变之外,还兼具了典型的经营性特征。 [14]上述研究启发我们,理解中国的经济发展逻辑必须同时考虑中国宏观制度变迁所产生的内生激励以及地方政府经济治理角色、行为和过程,两者缺一不可。

   鉴于对前者已有诸多系统性回顾且形成了总体性共识,本文尝试回顾和反思改革开放以来地方政府经济治理的结构变迁及其制度逻辑,并提出本文的研究展望。


二、发展型与经营性:地方政府经济治理的核心特征

   “发展型国家(developmental state)”概念[15]被学术界广泛用于概括改革开放以来中国地方政府在经济治理中的角色特征。这一概念认为中国的地方政府虽然与日本等国家在政治、行政体制,政企关系,官僚的自主性来源等方面有所差异,但仍然呈现出明显的发展型特征。例如,具有强烈的经济发展导向,形成为增长而竞争的格局[16];紧密的政银、政企关系,干预和扶持企业发展[17];地方政府自主性的形成以及对经济的总体控制[18][19];制定并实施本地区的产业政策等等。因而,中国的地方政府可以称之为地方发展型政府。[20][21]不过,仍有学者认为发展型国家理论在中国没有解释力,原因在于当代中国的中央政府并没有系统地将信贷资源配置给大多数的生产性部门,因而这些部门不得不依赖于非正规的融资渠道。其次,财政分权不仅削弱了中央的国家能力,而且激发了地方政府的自主性和非正式应对策略,以致非正规金融和反市场行为的出现。[22]上述观点确有合理性,因为地方自主性和自利性的增强并不必然强化市场增进行为,也有可能产生掠夺性和地方保护主义等反市场行为。[23]从实践来看,一些地方政府也确实存在掠夺性特征[24],但总体而言,中国的地方政府在主要发展目标、政企关系、产业政策、自主性等方面仍然呈现出明显的发展型特征。除此之外,一些学者基于对20世纪90年代的青岛、天津以及新世纪以来的上海的案例研究[25][26][27],认为中国的地方政府具有“企业家”特征,原因在于他们发现这些政府在促进经济发展中具有明显的“营利取向,对市场机制的敏感性以及高度的理性和效率”,与此同时地方政府还直接或间接的参与到相关企业的经营中以谋取物质利益,因此这些学者将这些地方政府称为企业家型政府。事实上,发展型政府和企业家型政府都体现了紧密的政企合作关系,只不过后者对企业经营的干预方式更直接、程度更深,因此,企业家型政府仍然可以归于广义的发展型政府范畴。例如,Oi认为以经营企业为典型特征的“地方性国家统合主义” (Local Sate Corporatism)其实质就是一种“企业家型的发展型国家”( entrepreneurial developmental state)。[28]地方发展型政府是如何形成的?一般认为始于20世纪80年代的财政分权、行政分权所形成的财政联邦主义和以政治集权及GDP考核为基础的晋升锦标赛是导致地方政府为增长而竞争的主要原因。不过,也有学者指出,除了上述激励之外,横向问责机制的不健全和纵向问责机制的局限性也是形塑地方发展型政府的重要原因[29]。

   如果将“发展型”作为中国地方政府经济角色的总体定义,那么“经营性”可视为地方政府经济治理的具体特征。从经营企业到经营辖区,虽然地方政府的活动重心在发生变化,但经营性一直是地方政府在经济治理中的重要特征。在经营企业阶段,受制于意识形态和产权结构的约束,基层政府致力于创办和扶持集体企业的发展,在这一过程中,地方官员通过扮演“企业家”的角色,来直接介入企业的内部生产和经营过程 [30]。戴姆珍将这种政企之间的统合关系形态称之为地方性国家统合主义(Local

   Sate Corporatism)。与之相似的分析概念还有地方政府即厂商(local governments

   as industrial firms)[31],政权经营者[32]等等。这些概念虽然表述或分析思路有所差异,但都刻画了地方政府的“企业家”特征以及对企业经营的控制和介入。邱泽奇将基层政府基于所有权控制和政治权威对企业经营的强势影响概括为“地方威权主义”。[33]而后,随着市场化和民营化改革的不断深入,集体企业开始逐步退出,地方性国家统合主义面临理论和经验的挑战。戴慕珍认为,虽然外部制度环境和企业产权发生了变化,但地方政府的经济治理方式以及与企业的关系形态没有发生根本的变化。然而,有学者认为随着政府权力对市场权力替代作用的减弱以及地方政府经营重心的转变,地方性国家统合主义事实上已很难解释上世纪90年代中期以来地方政府在招商引资、土地经营中所扮演的角色以及所形成的治理结构 。[34] [35]

   20 世纪90 年代中期以来,地方政府的经营行为开始呈现“战略转型”。这一转变的实质是从抓住办企业的权利,转向抓住土地开发权。[31]以土地的分类经营策略[37]为基础,通过房地产开发和工业园区建设增强辖区引资竞争能力,成为地方政府经营行为的重点内容。[38]伴随着地方政府的“战略转型”,一些新的分析概念被提出。例如, “企业服务总公司”,即地方政府类似于一个外围服务者,利用公司治理的机制和理念,把所辖区域当作一家企业来经营。

   [39] “双层经营结构”等等。[40]周黎安认为在双层经营结构中,地方政府之于辖区企业类似于一个“竞争性地方股份公司”。这一概念意在强调,在官场竞争和市场竞争双向互嵌的约束下,政企之间形成了一种良性的合作与互动关系。

   [41]他认为与地方性国家统合主义相比,竞争性地方股份公司不仅关注同一辖区的政企关系,而且还特别关注不同辖区地方官员之间、企业之间分别在官场和市场中的竞争关系,以及两个竞争市场的内在关联和影响。例如,正是双重竞争与双向互动所提供的内部政治激励、外部市场约束和必要的信息反馈,才使得政企互动关系良性和有效。总之,这些概念表明,随着地方政府的战略转型,地方政府的经营性特征虽然保持不变,但经营重点已经发生了明显变化。地方政府开始退出企业的具体经营,转而把辖区当作一个企业来整体经营。在这一过程中,市场权力开始逐渐占据重要位置,地方政府通过融合行政权力与市场权力,借助土地、开发区等关键性资源和平台,形成了新的政企关系和治理结构。


三、从“地方性国家统合主义”到政企统合治理: (点击此处阅读下一页)

本文责编:sunxuqian
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