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陆铭 刘雅丽:区域经济如何在集聚中走向平衡

更新时间:2021-07-20 16:57:37
作者: 陆铭 (进入专栏)   刘雅丽  

   改革开放带来了中国经济的高速发展,同时也改变了中国经济和人口的空间布局。中国幅员辽阔,历史悠久,各地区的自然、历史、地理条件差异巨大。在改革开放之前,由于计划经济时期的分散发展战略,同时农业占比较高,中国地区间的经济集聚程度不高。在开放进程中,能够借助低成本的海运条件发展外向型制造业的主要是东南沿海地区。但由于一些计划经济遗留的制度因素阻碍了劳动力的自由流动,经济的空间集聚伴随着地区间人均收入差距的扩大。针对地区间经济发展差距的问题,邓小平同志曾经讲过:“什么时候突出地提出和解决这个问题,在什么基础上提出和解决这个问题,要研究。” [2] 2017年10月,正值改革开放40周年前夕,中国共产党召开第十九次全国代表大会,中共中央总书记习近平指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,地区之间、城乡之间的发展差距是其中的重要方面。

  

   长期以来,经济增长和区域平衡发展两者之间一直被认为是存在矛盾的。社会各界普遍认为,经济的过度集聚是导致地区间收入差距的原因。同时,东部地区大城市的人口迅速膨胀,拥堵、污染和各种公共服务资源紧张问题愈演愈烈,人们也普遍将这些问题归结为“人太多”。所以,近十几年来,西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等区域平衡战略层出不穷,政府通过各种行政手段,加大对中西部和东北地区的经济资源投入,包括建设用地指标配置和财政转移支付,扶持这些地区建立开发区和工业园,吸引投资来促进增长。同时,政策对东部地区特别是超大城市实行土地供应收紧和严格的落户标准,来限制超大城市的人口规模,以求治愈“城市病”。

  

   政府的一系列平衡发展政策,在一定程度上缩小了东、中、西部之间的发展差距,但是,这些政策也包括了大量违背市场经济规律的生产要素地区间配置(包括土地、资本和劳动力)。一方面,作为人口流出地的中西部地区依赖投资实现增长,出现开发区和工业园闲置,住房库存积压,地方政府债务高企。另一方面,东部地区“疯涨”的房价成为劳动力流入的障碍,劳动工资上升明显,企业不得不以资本替代劳动,经济结构出现过快的资本深化,甚至出现了产业向外转移的现象。总体上说,社会各界将区域间平衡发展错误地理解为经济和人口的均匀分布,结果是以严重的“空间错配”换来了不可持续的“平衡发展”,陷入了效率和平等相冲突的局面。

  

   本文首先通过对历史数据的展示和区域经济发展政策的梳理,回顾了中国地区间差距的演变。其次通过高度简化的空间均衡模型说明造成地区差距的根本原因,以及地区经济如何“在集聚中走向平衡”,同时还提出了如何促进欠发达地区发展的建议。再次讨论了“中国式收敛”的代价以及如何实现真正意义上的“收敛”。最后给出了中国区域经济未来如何兼顾增长和平衡的政策建议。

  

   一、中国地区间差距的演变

   如果以最为常用的人均GDP指标来看,中国省与省之间的人均GDP的基尼系数经历了改革开放前的波动以及改革开放后先下降、再上升,之后又下降的过程(如图1所示)。

  

图1 全国各省人均GDP基尼系数变化(1955—2017年)

   注:1. 1949—1954年,除了海南省,其他省的名义人均GDP和指数也都不全,所以本文从1955年开始统计,以便各年覆盖的省份都相同,具有可比性。

   2.海南省从1978年才开始有数据,所以1955—1977年的基尼系数包含全国30个省、直辖市和自治区(不含海南省),1978—2017年的基尼系数包含全国31个省、直辖市和自治区。

   资料来源:《新中国60年统计资料汇编》以及2010—2018年的《中国统计年鉴》。

  

   具体来说,人均GDP的基尼系数随时间变化,不管是当年价还是以1978年为不变价,均呈现出三个倒U形:第一个倒U形是从20世纪50年代中叶到60年代中叶,以1960年作为转折点;第二个倒U形是从20世纪60年代中叶到1990年,大约以1975年为转折点;第三个倒U形从1990年一直到现在,以2003年前后作为转折点。如果我们以改革开放为分界线可以发现,改革开放之前基尼系数的波动频繁且幅度巨大:以1978年不变价计算的不平等程度来看,1957—1960年短短4年基尼系数从0.24增长到0.33,1960—1967年基尼系数从0.33又下降到了0.26,之后10年又重新增加至更高位0.36左右。而改革开放之后,以1978年不变价衡量的基尼系数变化平缓很多,以当年价衡量的基尼系数虽然起伏较大,但二者变化趋势相同。具体来说,20世纪80年代基尼系数慢慢下降,90年代又缓慢上升,在21世纪初经历了3年左右的平稳期后于2003年前后开始下降,且下降速度和幅度均比80年代要大,而近年来(2014—2017年),基尼系数又相对平稳地维持在低位。

  

   历史数据的变化背后都折射出了当时重要的历史事件。地区经济差距的变化与特定时期、特定地区的政策分不开,所以本文根据以上地区间差距的变化梳理了一些相关的区域经济发展政策。

  

   第一阶段:中华人民共和国成立到改革开放前的计划经济时期

   这一阶段,由于主要致力于国防建设,中国实行以工业生产的空间平衡为目标的均衡发展政策。

  

   1949年中国刚刚建立社会主义国家。面对“冷战”的国际环境以及西方世界对中国的封锁和孤立,中央政府从国家安全角度出发,实行了优先发展重工业和国防军事工业的发展战略。而当时的中国工业分布十分不平衡,重工业主要集聚于东北地区,轻工业则集中在东部沿海地区。出于国防战略的考量,必须改变工业空间分布不合理的格局,所以“一五计划”加大了对内陆地区的投资,在华北、西北和西南建立了新的工业基地。但是,好景不长,1958年的“大跃进”打乱了原有的工业发展计划,全国各地都掀起了全民炼钢的工业热潮,农业发展被人为抑制去补贴工业,又恰逢三年困难时期,所以20世纪50年代中后期到60年代初,整个国民经济发展大起大落,区域差距的变化也随之大起大落。

  

   到了20世纪60年代中期,由于当时国际局势的日趋紧张,国家的生产力布局大规模西移,中西部地区进行了以备战为目的,大规模投资于国防、工业和交通基础设施的“三线建设”。从70年代初开始,一方面,随着中国恢复在联合国的合法席位和美国总统尼克松访华,中国所处的国际形势开始得到缓和,工业和投资的布局不再以国防、战备为第一;另一方面,党和国家领导人深刻反思高指标、高速度、急躁冒进的发展方式,开始注重经济效益,所以调整了“四五计划”,从1973年开始,在“三线建设”收尾的同时,经济由内地向沿海经济发达地区逐步转移,东部地区,主要是辽宁、京津、山东半岛以及长三角地区,投资比重上升。

  

   第二阶段:1978年改革开放到2003年

   这一阶段,国家的经济建设不再强调向内地大规模投资,以求生产力的空间均衡发展,而是更注重投资效率。在政策上允许和鼓励一部分有条件的地区和个人先发展起来,形成经济增长极,通过示范效应带动其他地区。

  

   这一时期,东部沿海地区因先天的港口优势,面临着吸引国际资本和技术、融入国际分工体系的巨大机会。所以从1979年以来,中国实行了对沿海地区重点倾斜的政策,从1979年设立4个经济特区,到1984年设立14个沿海开放城市,再到1988年进一步扩大开放范围。这些开放区特别是经济特区,实行优惠的政策和特殊的管理方式,以吸引外商投资为主。但本文认为,不能简单地将沿海地区的发展看作是优惠政策的结果,即使没有这些优惠,在开放格局之下,先发展起来的依然是沿海地区。其关键原因在于地理优势,在发展外向型经济的大背景下,海运因成本远远低于陆上的铁路和公路运输而成为主要运输方式,而北方大量海港冬天结冰,又缺乏大江大河的内河航运条件,因此,东南沿海(特别是长三角和珠三角地区)就具备了面向国际贸易的制造业发展优势。否则,就难以理解为什么在同样享受优惠政策的不同地区,越是靠近香港和上海的地区经济发展越好。 [3]

  

   20世纪80年代初期,改革从农村开始,家庭联产承包责任制的实行,使农民获得了生产和经营的自主权,极大地调动了农民的生产积极性,解放了农村生产力,推动了农业发展。1985年,中央政府在农村政策上再次做出重大调整:中央一号文件《关于进一步活跃农村经济的十项政策》取消了农副产品统购派购的制度,对粮、棉等少数重要产品采取合同收购的新政,其他农产品分品种、分地区逐步放开,自由上市和交易。至此,农村经济体制改革率先开始了由计划向市场经济体制的过渡。改革在农村成功试点,农民收入得到极大提升,城乡间收入差距有了明显的缩小,相对落后的农业大省人均收入提升更快,导致80年代地区间经济差距的缓慢缩小。

  

   20世纪90年代,经济对外开放速度加快,东南沿海地区再次成为中国经济增长的“领头羊”。这一时期,沿海省份增长迅猛,逐步拉开了与内陆地区的差距。90年代直到2003年,经济不断地向沿海地区集聚,但是需要特别强调,户籍制度并没有实质性的改变,跨地区流动的劳动力仍然面临着因户籍身份差异而受到的就业、公共服务和社会保障歧视。正是由于户籍制度阻碍了人口自由流动,造成了人口的集聚没有跟上经济的集聚,为地区间人均GDP差距的扩大埋下了祸根。 [4]

  

   第三阶段:从2003年(政策拐点 [5] )至今

这一时期,经济继续向沿海集聚,人们担心过大的地区差距影响社会的和谐稳定,同时大城市的城市病问题日益严峻。面对如此困境,政府和社会各界并没有意识到问题的症结在于人口流动不充分,人口集聚落后于经济的聚集,反而认为是经济过度集聚,造成了地区差距的扩大和大城市的城市病,因此政府开始着眼于向中西部转移资源(特别是土地和财政转移支付)。具体来说,在土地政策上,1999年4月,国务院批准的《1997—2010年全国土地利用总体规划纲要》(以下简称《纲要》)强调了统筹平衡各区域用地,主要体现在对东南沿海地区和环渤海地区建设用地规模扩大加强限制。这一《纲要》并未立即起到作用,而是在2003年出现了政策拐点,中西部地区土地供应份额由减少变成了增加。2003年7月底,国务院发文对开发区和建设用地进行清理整顿,却对中西部地区,东北老工业基地的资源枯竭型城市,部分老、少、边、穷地区的开发区,在入园企业个数、基础设施建设水平、产业发展规模等具体审核条件上给予一定倾斜。 [6] 在财政转移支付方面,2000年《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》规定,要“提高中央财政性建设资金用于西部的比例”“加大财政转移支付力度”。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《读懂“十四五”:新发展格局下的改革议程》,刘世锦主编
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