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肖金成:区域经济视角下行政层级改革的基本思路

更新时间:2020-12-09 23:49:19
作者: 肖金成 (进入专栏)  

   提要: 从有利于区域经济发展的视角,探索行政层级的调整。回顾了历朝历代行政区划的沿革以及我国改革开放后行政体制改革的成就,提出了进一步优化调整的建议,将我国的行政层级从五级减为中央、市、镇三级,并将市改为州,将镇改为区,将省作为中央的派出机构,将县作为市或州的派出机构,将乡作为镇或区的派出机构。解决长期困扰我们的行政层级多、公务员数量多、管理效率低的问题,加快实现民主决策、依法决策、科学决策的目标。

   央地关系的调整是一个复杂的问题,往往牵一发而动全身。何时调整,如何调整需要从顶层设计的角度,统筹考虑。如不顾时机,贸然调整,势必会出现很多问题;但若有机会调整而不调整,对整个经济社会发展也不利。本文主要是从区域经济理论出发,探讨央地关系的发展脉络及其行政层级调整的合理选择。

  

   一、我国行政层级的历史变革

  

   隋唐的地方行政制度和秦汉有所不同。隋朝在极盛的疆域已经东南两面至海,西至且末,北至内蒙古五原县南。为了集中权力,隋唐两代沿用地方两级行政区划,或郡县,或州县,以州县为主。南北朝后期,州、郡、县三级行政区划制度混乱到了极点,郡一级形同虚设。隋文帝面对这种局面,于开皇三年(公元583年),果断地“罢天下郡”,实行以州领县的两级行政区划制度。撤销郡级机构,全国并为311个州。隋炀帝即位后,改州为郡,进一步并县,使全国有郡190个,县1255个。

   现在是五级行政层级: 中央、省、市(州盟) 、县、乡(镇) 。中国的行政层级最早是三级。秦始皇实行郡县制,确立了中央政府、郡和县三级体制。以后各个朝代均有所调整,汉代在郡上增加州一级,由三级变为四级,自此成为日后各朝地方政制的基础,直到唐朝,才被道路制所取代,道和路不是一级政府,而是中央派出机构。元代改为行省,仍是中央的派出机构,但直到明朝才把省作为一级地方政府。民国时期取消了州府一级,但增加了乡镇一级,行政层级仍然是四级。

   郡县制指在古代实行的中央集权体制下,郡、县二级政权的地方行政制度(类似于行政区划) 的总称。秦朝以前实行分封制和世袭制,诸侯国各自为政。春秋时代一些诸侯国为了加强管理而置县和直接任命一些不得世袭的官员为地方官。后来晋又在国内置郡,由国君任免地方官,使分散的权力层层集归国君,防止因分封而导致分裂。战国时期这种制度逐渐为各强国采用,分封地区逐渐减少。而秦代为中国历史上最早在全境推行“郡县制”的朝代,共设36郡,每郡有守(相当于省长) 、尉(相当于防区司令) 和监(相当于监察专员) 各一。郡下辖县,郡(守) 与县(令) ,由皇帝直接任命。郡可以被理解为现在的省,但实际上,秦始皇时期的郡和现在的省,范围是不一样的,比现在的省要小得多,但比现在的地级市要大,县的范围则和现在差不多。

   西汉时不断增立新郡,据平帝元始年间的记载,全国共有103郡,一郡所统之县,多少不等,一般为20县上下,一郡总人口数以20万左右者居多,多者也可逾百万。两汉百万人口以上的郡有十几个,其中最多者为西汉的汝南郡,仅259万人;少者不过几万,甚至像东汉时的朔方郡,仅7000多人。

   唐朝地方行政制度和隋朝几乎相同。经过武德、贞观30多年的治理,唐王朝成为一个强盛的封建国家。它的版图东达于海,西逾葱岭,北过大漠,南至林邑。东西9500余里,南北10900余里。此时,唐朝的疆域已超过汉武帝全盛时期。唐朝初期将郡改称州,州成为一级行政区划,下领县,仍实行中央、州、县三级制。唐太宗时,主要依山川形势划全国为10 道,贞观十三年( 公元639 年) ,10道统领府、州358个,县1551个;唐玄宗时,由10道变15道,开元末年(公元740年),15道统领府、州328个,县1573个。经玄宗改置,诸道的范围渐成定制。在唐代的行政区划中,不但有唐太宗新开的“道”,还有唐玄宗新开的“府”。唐朝最早设府是在开元元年,玄宗升国都雍州为京兆府,升陪都洛州为河南府。以后,设置和改置的府增多,成为唐朝行政区划中一个重要的行政单元。府和州同级,但地位比州高。自此,道下辖府、州,府、州下领县。道是中央派出机构,形式上仍是三级制。

   宋朝地方行政区划实行州、县二级制。同时在地方设置路,路是直辖于中央并高于府、州的一级监察区。至道三年,共分15路,后析为18路,又析为23路。公元997年(至道三年) ,定为15路,包括京东、京西、河北、河东、陕西、淮南、江南、荆湖南、荆湖北、两浙、福建、西川、峡西、广南东、广南西路。公元1020年(天禧四年)增至18路,宋真宗分西川路和峡西路为益州、梓州、利州、夔州4路,分江南路为江南东路和江南西路。公元1074年(熙宁七年)增至23路,宋神宗分淮南路为东、西两路,分陕西路为永兴军、秦凤两路,分京西路为南、北两路,分河北路为东、西两路,分京东路为东、西两路。公元1105年(崇宁四年),宋徽宗将国都开封府置为京畿路,合称为24路。

   宋代路下为府,为州。府虽与州同级,但地位要略高于州。当时,国都、陪都、皇帝诞生居住和巡游过的地方,以及地位重要的州,都改置为府,情况与唐朝很相似。公元1085年(元丰八年)时,全国有府14个、州240个。

   两宋的行政区划中还出现一些新单位——军、监。军始于唐,当时称军镇,属军事系统,多设在边区,只管军队不管民政。五代时,军不仅管兵马,也辖有土地、民政,但各军、监皆不辖县。在宋代,军则演变为地方行政区划单位。监是国家经营的矿冶、铸钱、牧马、制盐等专业性的管理机构,五代初已开始出现,但也在宋代才演变成地方行政区划单位。北宋全国有军37个、监4个、县1255个。

   宋朝的路和唐朝的道,甚至和西汉的刺史部都是很相似的,行政区也好,监察区也好,军事区也好,都会有一个最高长官。但宋朝的路却没有设立最高长官,每路设4个司: 转运使司,简称漕司,长官为转运使,负责一路的财赋和监察;提点刑狱司,简称宪司,长官为提刑官,负责一路刑狱;提举常平司,简称仓司,长官为常平使,负责一路的仓储;经略安抚司,简称帅司,长官为安抚使,负责一路军事。这4个司都属于中央的派出机构,分别执行中央各部门的命令,并没有一个凌驾于四司之上的机构或个人,路的财、政、刑、兵等权分属不同的机构和个人掌管,不会对中央形成什么大的威胁。因此,路不是一级行政机构,是中央政府的派出机构。

   自元代开始,中国又出现了一种新的行政区划制度,即行省制(是行中书省的简称)。行省制顾名思义是中央政府的派出机构,不是一级政府,主要职能是秉承中央政府的意志,对地方政府和各级官员进行监督。后来行省又简称为省,至明朝,演变为一级行政区划,省下辖府、州,府、州下辖县。县级政府从秦朝开始一直是基层政权。

   乡镇作为基层政府是在民国时期设立的,设立的历史只有100年左右,当时称为“乡”,管辖十几个村庄。乡政府称为乡公所,有3-5个工作人员。随着乡镇管辖范围的不断扩大,管理人员的数量也不断增加。一些地区曾在县以下乡以上设立区公所,一个区管辖几个乡,区公所属于县政府派出机构,但不是很普遍,区公所所在地一般设在商贸业比较发达的小城镇上。民国政府于1939年颁布《县各级组织纲要》,确定区非县下必设的行政区划,仅在县之面积过大或有特殊情形者,始分区设署;实行县下一级制和大乡制。乡公所置乡长一人,副乡长1-2人(其中一人为有给职) ;乡公所下设民政、警卫、经济、文化四股,各股设主任一人,干事若干人,须有一人专办户籍,并应酌设专任之事务员。

   1951年4月24日,中华人民共和国政务院下发《关于人民民主政权建设工作的指示》,要求“已完成土地改革的地区,应酌量调整区、乡(行政村)行政区划,缩小区、乡行政范围,以便利人民管理政权,密切政府与人民群众的联系,充分发挥人民政权的基层组织的作用,并提高行政效率”。在实行小乡制时期,农村基层政权的重心在区,当时全国共有县辖区18330个。

   1955年6月,国务院发布《关于设置市、镇建制的决定》,明确了“市、镇是工商业和手工业的集中地”,并规定了设镇标准。⑴设置市人民委员会的地区和县(旗)以上人民委员会所在地(游牧区行政领导机关流动的除外);⑵常住人口在2000人以上,居民50%以上是非农业人口的居民区;⑶工矿企业、铁路站、工商中心、交通要口、中等以上学校、科学研究机关的所在地和职工住宅区等,常住人口虽然不足2000人,但是在1000人以上,而且非农业人口超过75%的地区;⑷具有疗养条件,而且每年来疗养或休息的人数超过当地常住人口50%的疗养区。到1956年底全国镇的数目为3672个。

   国务院于1984年11月29日发出通知,同意民政部《关于调整建镇标准的报告》。⑴凡县级地方国家机关所在地,均应设置镇的建制;⑵总人口在20000人以下的乡,乡政府驻地非农业人口超过2000人的,可以建镇;⑶总人口在20000人以上的乡,乡政府驻地非农业人口占全乡人口10%以上的,也可以建镇;⑷少数民族居住地区、人口稀少的边远地区、山区和小型工矿区、小港口、风景旅游区、边境口岸等地,非农业人口虽不足2000人,如确有必要,也可设置镇的建制。

   1984年建镇标准与1955年和1963年标准最大的不同点是,以往建镇要求常住人口50%-70%是非农业人口,而现在只要求镇驻地非农业人口占全镇人口的10%以上。放弃了点状镇建制与面状乡建制的区别,把镇转变为和乡一样的广域型建制。一般来说,区公所被改为镇政府,但不再管辖乡政府,有个别的被改为乡政府。乡镇政府成为同一级并列的基层政权。一般来说,镇政府所在地规模比乡大,人口比乡多,在“五普”时统统统计为城镇人口。近年来,通过乡改镇和撤乡并镇,建制镇的数量和规模均在扩大。乡镇并行的制度一直持续到现在。有的县市,乡的建制基本被取消,建制镇成为基层政权的主体。

   地区是省级政府的派出机构,是各省根据行政管理的需要设立的,因省域范围过大,鞭长莫及。它始设于国民党政府时期,中华人民共和国成立后沿用。1975年以前称专区,负责人称专员,并设专员公署。

   新中国成立后,设立四级政府,中央政府、省政府、县(市) 政府和乡(镇)政府。专区是省政府的派出机构,专区改为地区后,仍然是省政府的派出机构。但地改市之后,地区由派出机构演变为一级政府,行政层级由四级增加为五级。

  

   二、市镇体制的演变过程

  

改革开放后,通过“地市合并”,地级市成为一级政府。地级市已经不是城市,而是一级行政区,和汉唐时期州府的范围差不多。城市是一个“点”,地级市是包括农村的区域,是一个“面”,所以不能把地级市等同于城市。计划经济时期,省以下有一些城市人口规模很大,经济基础比较雄厚,中央设立了直辖市,省也设立了省辖市。省辖市的行政级别和地区领导级别相同,被称为“地级城市”。地区和市是并列的,都归省直接领导。这样就出现了一个问题: 地区行政公署和市政府同在一个市,但没有隶属关系。地区本来是省政府的派出机构,但是,由于省政府所在地到各县的距离太远,绝大多数事务基本上由地区来管,并设立了党委和各职能部门,事实上已演变为一级政府,负责管辖辖区内各县,多的20多个县,一般辖10个县左右。地区由虚变实,就与地级城市产生了摩擦。地区有地没有钱,城市有钱没有地,地区有地不给市里用,市里有钱不给地区花,在20世纪80年代初地市矛盾非常突出。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开发研究》2017年01期
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