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王琛 陈奕:霸权的逻辑:特朗普政府东南亚政策析论

更新时间:2020-10-24 10:39:57
作者: 王琛   陈奕  

   内容摘要:东南亚在美国的对外政策中占据十分重要的地位,特朗普上台后将东南亚纳入“印太战略”之 中,其东南亚政策主要包括安全利益、经济利益和价值观等三个方面的具体目标,特朗普力求通过各种政策手段以达到上述目标。透过对美国近期发布一系列政策报告的分析,结合相关研究和现实情况,可以发现,影响特朗普制定东南亚政策最为关键的因素为中美关系的变化及其对东南亚的认知,但从根本上看是美国的霸权行为逻辑。然而,特朗普的东南亚政策也有明显的缺陷,新冠疫情与美国大选带来了新的变数,美国的东南亚政策有待进一步观察。

   关键词:特朗普政府;美国的东南亚政策;霸权的逻辑

   作者简介:王琛,暨南大学国际关系学院/华人华侨研究院(广东 广州 510632)政治学博士后,主要从事美国外交战略、东南亚地区研究;陈奕平,暨南大学国际关系学院/华人华侨研究院教授,主要从事美国与东南亚国家关系等研究。

   东南亚地区在美国的全球战略中一向占据重要位置,奥巴马时期美国的东南亚政策包含在“重返亚太”战略之中,这一时期美国对东南亚十分重视。然而,特朗普上台后,对奥巴马的政策进行调整,包括退出“跨太平洋伙伴协定”(TPP)、提出“印太战略”等政策举措,这其中也对美国的东南亚政策进行了调整。特朗普政府的东南亚政策的战略目标是什么?有哪些重要的因素影响到特朗普的东南亚政策?这些问题都值得去研究,依据政策文件、新闻公告等文献资料,结合现有的研究,本文对特朗普的东南亚政策展开分析,并对相关问题进行探讨。

   一、美国学界对特朗普的东南亚政策的探析

   特朗普上台后提出“印太战略”(Indo-Pacific Strategy),将美国的东南亚政策纳入其中,由此引起国内外学者对美国的东南亚政策的一系列思考和探讨。相较于前任政府,东南亚的战略地位在特朗普政府的整体国家安全战略中有所变化,有美国学者认为,“就东南亚而言,特朗普政府退出TPP进一步增加了不确定性,这意味着美国将放弃其在该地区的经济主导地位”。特朗普政府提出“美国第一”(America First),但这并不代表通过“美国独行”来实现,它必须建立在盟友、伙伴网络的坚实基础之上,这其中就包括东南亚国家。美国企业研究所(American Enterprise Institute)的马明汉(Michael Mazza)指出,“为了捍卫美国在东南亚的利益,美国需要在东南亚实施全面综合的战略。这一战略以安全、经济和治理为支柱,旨在塑造一个与美国和邻国和平相处的东南亚,帮助东南亚保持强大、独立和繁荣,保证美国是东南亚国家坚韧、积极响应并负责任的后盾。”美国战略与国际研究中心(CSIS)的一些学者亦认为美国应当保持对东南亚的“接触政策”(Engagement),虽然特朗普对东南亚没有奥巴马那样重视,但是“特朗普政府确实在充实其自由开放的印太战略方面取得了进展,包括宣布了一些实质性举措,并在言辞上肯定东盟的中心地位,东盟也仍然是美国在该地区落实相关政策的支柱”。

   美国对外关系委员会的库尔兰兹克(Joshua Kurlantzick)则与以上观点不同,从中美竞争的视角来分析美国的东南亚战略,他认为,对于特朗普政府来说,美国作为该地区不可或缺的域外力量,恢复东南亚国家的信任,说服这些国家接受自由开放的印太战略理念,美国需要表明这一战略政策不仅仅是为了获得东南亚的支持,同样也有利于东南亚的利益。而沈大伟(David Shambaugh)并不认为中国比美国在东南亚地区占据优势,东南亚国家需要维持其传统的、中立的对冲战略,这很关键。美国应该把握自己参与东南亚事务的方式,避免在该地区对中国采取遏制战略,成为东南亚地区的“离岸平衡者”。当中国在东南亚地区过于强势和自信时,美国就应在东南亚展示自己的存在。大多数美国学者仍旧以战略竞争来看待中国在东南亚的各种和平友好的举措,只有极少数美国学者提及如何与中国在东南亚和平的相处。至于美国未来的东南亚战略如何展开,沈大伟认为,“美国对东盟的最佳战略就是维持稳定、存在、关注、接触以及可靠的伙伴关系”。其他学者也对美国如何具体实施东南亚战略进行了相关的研究。

   以上研究可以归纳为两个派别:一是战略担忧派,这些学者认为,相较奥巴马,特朗普虽然提出了“印太战略”,但对于东南亚地区在其中扮演什么样的角色并未明确,因此被视为特朗普对东南亚的忽视;二是战略自信派,他们认为,美国的东南亚战略深耕广植,无需过度担忧,只需通过各种政策措施将战略具体落实到东南亚,继续稳固东南亚地区的美国战略利益。虽然有美国学者对东南亚的战略地位表示了相关的担忧,但大体上他们认为特朗普的东南亚政策还是保持或者说是延续了美国已有的东南亚政策。然而从特朗普执政到现在,美国东南亚政策的战略目标是什么?特朗普政府的东南亚政策是基于什么样逻辑制定的?这需要对特朗普政府的东南亚政策的具体目标与手段展开分析,以回答上述相关问题。本文将通过对特朗普政府近期发布的几份关键报告,结合现有研究和实际情况,对特朗普政府近期的东南亚政策展开分析。

   二、美国“印太战略”中的东南亚政策

   特朗普政府上台之初提出的“印太地区”有别于奥巴马时期的“亚太地区”,对于东南亚地区来说,这意味着某种变化。在奥巴马时期,东南亚作为美国“重返亚太”的一个重要战略支点,受到重点关注。奥巴马的东南亚政策将南海问题塑造成核心问题,援助或“声援”与中国有领土争议的东南亚国家,设置议程,掌控国际话语权。此外,奥巴马还“极力拉拢东南亚国家参加跨太平洋伙伴关系协定,建立起由美国主导的跨太平洋的贸易机制,撇开中国来维护美国在地区事务上的主导权”。特朗普上台初期,对东南亚相关的政策并未凸显出来,虽然在2017年对东南亚相关国家进行了访问,但宣布退出TPP,“印太战略”中东南亚的战略地位并不凸显,使得外界看来特朗普政府对东南亚似乎不够重视。然而,随着“印太战略”的不断完善,特朗普政府的东南亚政策也得以明确。

   2017年底特朗普政府出台首份《国家安全战略报告》(National Security Strategy),其中在地区战略中,对东南亚地区的地位做出一定的判断:“在东南亚,菲律宾和泰国仍然是美国的重要盟友和市场。越南、印尼、马来西亚和新加坡是美国日益增长的安全和经济伙伴。东盟和亚太经合组织仍然是印太地区架构的核心,也是推动建立自由秩序的平台。”但此时特朗普政府并未提出具体的东南亚策略,只是将东南亚地区放在“印太战略”的整体框架内,美国的东南亚战略尚未得到明确,甚至出现一种“模糊化”。随着“印太战略”的不断完善,特朗普政府对东南亚地区的认知发生变化,2018年以来美国的东南亚政策出现明显变化,特别是国会众议院在2018年9月13日提出一项议案《东南亚战略法案》(Southeast Asia Strategy Act)要求政府制定与东南亚和东盟的接触战略,以保证美国在东南亚地区的长久利益。该议案提出详细的政策方案,并且要求美国政府重新确认东南亚在“印太战略”中的地位,并阐明东南亚在美国战略中的作用和重要性、美国与东盟关系的价值、双方的共同利益以及东南亚所有国家的利益的实现都源自美国在东南亚的强大参与和领导。

   随着“印太战略”的推进,特朗普政府的亚洲政策更为明确,而上述关于东南亚的议案也提供了政策参考,特朗普政府的东南亚政策更为明晰。2018年底开始特朗普陆续颁布几项重要法案和报告,对“印太战略”进行细化,其中东南亚政策部分篇幅大增,政策措施更加明晰和具体化。(1)2018年12月31日签署《亚洲再保障倡议法案》(Asia Reassurance Initiative Act of 2018)对东南亚国家在“印太战略”中的地位做出了更为细致明确的定位。(2)2019年6月1日美国国防部出台《印太战略报告》,从军事准备、伙伴关系以及网络化区域建设等三个方面分析了美国在印太地区的战略与战略愿景。(3)2019年11月4日美国国务院颁布《自由与开放的印太地区:推进共同愿景》相关战略报告,强调美国保持与东盟等东南亚的地区组织的良好合作关系,而对于不同的东南亚国家采取不同的政策加强双边关系。在维护美国长久利益,实现相关的战略目标下,特朗普政府的东南亚政策一步步强化。

   三、特朗普政府在东南亚的政策目标与手段

   特朗普政府初期所提出的“印太战略”对东南亚的战略定位并不明确,但随着“印太战略”的具体化,东南亚在其中扮演的角色越来越明晰,特朗普政府的东南亚政策包括安全、经济与价值观等具体政策目标任务,并通过调整政策手段以实现这些目标,维护美国在东南亚地区的利益。

   (一)实现美国的安全利益

   自特朗普政府执政以来,已拨款11亿美元在南亚和东南亚展开安全事务合作,其中包括“东南亚海上安全倡议”(the Southeast Asia Maritime Security Initiative)以及“孟加拉湾倡议”(the Bay ofBengal Initiative)等项目提供价值3.56亿美元的培训和设备。特朗普政府除了投入大量的资金进行军事援助,主要通过不同的政策手段来达到相关目标。

   首先,强化与东盟的战略伙伴关系,重申东盟的战略地位。美国在这方面想借东盟这一多边平台融合印太地区的政治经济安全。透过东盟来继续维持美国主导的多边机制、规范。为了插手东南亚的海洋安全问题,一方面对东南亚国家提供军事援助,特别是海上军事援助和相关培训,美 国“帮助东南亚各国掌控专属经济区并应对跨国威胁。援助侧重于培训和后勤支持以提高该地区国家的海洋意识和巡逻能力、专业化和维护能力,以协助合作伙伴发展国防和安全机构”。另一方面则透过南海问题插手东南亚的海洋议题,借机弱化中国在东南亚地区的影响力。在东南亚非传统安全领域,美国亦强化相关的政策,意图掌握问题议程的主导权。2018 年8月4日,美国国务卿蓬佩奥在东盟地区论坛上宣布提供近 3亿美元安全援助的意向,以改善印太地区的安全关系。这些援助包括2.905亿美元的对外军事资助,以加强海上安全、人道主义援助/救灾和维和能力,以 及 850万美元的“国际毒品和执法基金”(International Narcotics and Law Enforcement Funds),以打击跨国犯罪。东南亚的印度尼西亚、菲律宾、越南等国是主要援助对象,海洋安全则是美国重点合作领域。

其次,强化双边关系。除了加强菲律宾与泰国的盟友关系,对于其他国家的定位也更为清晰,加强双边关系以有益于构建美国在印太地区蓬勃发展的双边关系网。在准盟友新加坡方面,特朗普政府与新加坡签署新的协定,允许美国军队继续进入新加坡空军和海军基地,为美国过境人员、飞机和船只提供后勤支持,并且将原有期限延长15年。对于越南、印尼和马来西亚,特朗普政府认为三者是东南亚经济增长的引擎,战略位置十分重要,因此优先考虑与这三个东盟关键国家构建新的双边关系(New Relationships),推动美国的印太战略的构建和落实。美越关系持续升温,在军事方面的合作不断增加。2018 年美军航母“卡尔文森”号自越战结束后首次停泊越南港口,对越南进行了历史性的访问,同年,越南首次参加美国主导的环太平洋军事演习。2019年美朝第二次峰会在河内举办,越南在峰会中的作用加强了美越之间的共同利益。正如美国学者埃莉诺·艾伯特(Eleanor Albert)所说:“预计美越关系将继续朝着积极的方向发展。尽管对贸易失衡的分歧可能会暂时阻碍两国关系发展,但中国在该地区日益增长的影响力可能会拉近美国和越南的战略利益。”印尼作为区域大国,美国自然格外重视。在安全合作方面,美国与印尼“双方讨论全面恢复美国与印尼特种部队的军事训练关系,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《南开学报(哲学社会科学版)》 2020年第5期
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