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周竞红:人口流动与管理变革:新中国城市民族工作变迁管窥

更新时间:2020-08-20 08:53:17
作者: 周竞红  

   【摘要】城市民族工作是新中国政府民族工作的重要组成部分,不同城市民族工作的内容、方式与民族人口的分布状况密切相关。70多年来,中国共产党立足于各民族平等团结,根据时代变革,拓展城市民族工作的领域和方式,城市民族工作已从内含于杂散居民族工作转型为专项民族工作之一。在各民族人口跨区域大流动背景下,城市民族工作格局发生重要变化。面对难点和热点,不同区位和层级的城市积极探索,深化各民族共同繁荣发展实践,成为巩固和发展平等团结互助和谐民族关系的主力。

   【关键词】人口流动;管理变革;新中国;城市民族工作

   【作者简介】周竞红,中国社会科学院民族学与人类学研究所研究员。基金项目:本文系国家社科基金一般项目“城市少数民族流动人口合法权益保障研究”(批准号14BMZ080)阶段性成果之一。

   新中国的政府民族工作起步于乡村,但是从未离开城市。新中国成立后,民族工作依据民族人口分布格局,基本分为少数民族人口聚居区和少数民族人口杂散居两类。城市民族工作内含于杂散居民族工作。这一状况也与当时中国社会的总体经济结构状况密切相关。随着改革开放和中国特色社会主义建设的推进,工商业繁荣发展,城市在经济社会发展中的角色日益突出,人口的迁移和流动规模不断扩大,民族人口在城市的分布格局发生重要变化,城市在民族工作全局中的影响日益重要,成为党和政府民族工作的重要领域,并逐步成为党和政府民族工作分类中的专项工作,也是实现各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的重要途径。

  

   一、新中国城市民族工作的变迁

   民族工作是关系新型民族关系建构和统一多民族国家稳定的政策或政府政务管理概念,这一概念提出于中国共产党早期民族地区的革命实践和共产国际领导,1928年中共六大正式决定在民族地区党委员会之下设立党的少数民族工作部,“在其他民族的工农分子中用其他民族语言以便于工作起见”。此后,在中国共产党领导的民族民主革命中,民族工作重要性日益凸显。在具体推动党的民族工作过程中,中国共产党人不断深化马克思主义民族理论中国化实践,为构建统一的多民族新中国奠定了政治和社会基础。1949年,新中国成立,民族平等团结原则全面实践,民族工作成为各级党委和政府、各类民族工作机构实践民族平等团结,具体贯彻落实党和国家的民族政策、民族法律法规的过程。由此,民族工作作为社会政策概念为社会普遍认知。各级党委和政府、各类民族工作机构是民族工作主体,工作对象是不同民族成员、民族地区;落实党和国家民族政策,协调民族关系是党和政府民族工作的核心任务。民族工作具有很强的综合性,涉及政治、经济、文化以及社会生活的方方面面。

   在不同行政区域民族工作有不同的具体特性。回溯新中国成立70年来民族工作进程不难发现,具体行政区的民族人口构成和分布决定着民族工作的具体状态。城市民族工作作为政策概念或专项工作分工出现较晚,约在1980年代中期。此前,城市民族工作一直包含于杂散居民族工作之中。从工作对象状况的角度来看,新中国城市民族工作基本上可以划分为三个不同历史时期:第一阶段,城市民族工作包含于杂散居民族工作时期(1949—1977年);第二阶段,改革开放与城市民族工作概念的提出时期(1978—1991年);第三阶段,市场经济体制推动城市民族工作专项化时期(1992年以后)。

   (一)城市民族工作包含于杂散居民族工作时期(1949—1977年)

   这一时期的城市民族工作包含于杂散居民族工作之中。当时,城乡全面落实民族平等团结政策,民族工作依据人口民族构成地域分布特征分为民族地区民族工作和杂散居地区民族工作。尽管民族地区民族工作和杂散居民族工作的具体内容或规模有较大差别,但是政策精神实质和所持原则完全一致。这一时期,民族工作在城市主要围绕民族工作机制和专项规则建构、推进一系列民族政策实施和新型民族关系建构而展开。

   新中国成立后发布的与城市民族工作相关的最早的专项政策为《关于保障一切散居少数民族成份享有民族平等权利的决定》(1952年2月22日政务院发布),该决定提出“国内某些少数民族星散地居住在汉族地区”,“他们大多居住在城市和集镇”,这个决定明确了这部分民族人口一系列政治经济文化权益。这一决定明确表达了民族权益一体保护的精神,其第八条规定“本决定的原则同样适用于散居在各少数民族自治区的其他少数民族成份和汉族成份”。从这个决定的工作所指来看,当时散居民族工作重点地域为城市和集镇,实际上即城市民族工作。推进相关工作需要特定的机构或人员负专责,于是,依据1952年8月中央人民政府颁布的《各级人民政府民族事务委员会试行组织通则》规定,各级人民政府依据辖区民族工作需要,设立民族事务委员会,辖区内少数民族人口极少的各级人民政府,不设立民族事务委员会,但在各该级人民政府民政部门中设置专管机构或指定专人办理该地区的民族事务。

   在城市民族人口较为集中的区域设置便于实践民族区域自治的行政区,如1950年在呼和浩特建立回民族自治区,也就是现在的回民区。此外,在学校教育、民族干部培养使用、社会改革中落实尊重民族风俗习惯和宗教政策等都取得了一些重要成果,为新型民族关系在城市的构建作出了重要贡献。从1950年代后期直至1970年代初,党和政府民族工作整体出现波折,在城市落实民族政策也出现了一些错误,造成党的民族工作和民族团结进步事业的损失。

   (二)改革开放与城市民族工作概念的提出时期(1978—1991年)

   改革开放开创了社会主义事业发展新时期,民族工作也进入了一个新时期,在拨乱反正过程中党的民族政策全面恢复,更好地坚持民族平等团结原则,致力于实现各民族的共同繁荣发展,成为新时期党的民族工作重要内容。1979年,《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》(中共中央、国务院批转国家民委党组)针对20世纪50年代末以来杂居、散居民族工作中存在的问题,特别是十年动乱中受到的严重破坏,提出了切实保障杂居、散居少数民族的平等权利,积极帮助杂居、散居少数民族发展经济文化事业,认真尊重少数民族的风俗习惯,贯彻宗教信仰自由政策,加强党的领导,恢复与健全民族工作机构等。这个报告对全国城市民族工作的恢复和发展有着重要的指导意义,对民族工作机构的恢复、民族政策的全面落实都提出了具体措施。当时仍然处于计划经济体制下,其解决问题的方式较为单一,以行政手段为主。报告提出:“要大力培养少数民族干部包括各种专业技术人才,把那些政治思想好,有一定工作能力,同群众有密切联系的少数民族干部,大胆提拔到领导岗位上来。对那些没有或很少城市人口的少数民族,要专门拨给从农村人口中选拔培养干部的指标,使这些民族的干部很快成长起来。”当时,除了对城市培养民族干部方面提出要求外,还提出了城市助力民族地区发展的政策目标。1984年《民族区域自治法》的出台,明确了上级国家机关推动民族地区发展的法定责任,进一步推动了城市和发达地区对民族地区进行对口支援等政策的出台。城市在民族工作全局中的地位、作用和承担的角色日益突出。

   1987年4月,中共中央批转中央统战部、国家民委《关于民族工作的几个重要问题的报告》(中发〔1987〕13号文件),在部署杂散居民族工作时提出“城市少数民族工作”,报告强调当时城市户籍少数民族人口约600万人。文件从发展的角度,提出保障散居在全国城市少数民族的平等权利,相应的政策内容涉及:充分发挥城市少数民族代表人物和专业人才的积极作用,使其承载推动对外开放和边疆民族地区发展工商业的角色。采取措施扶持当时遇到困难甚至濒临倒闭的清真饮食企业和部分民族特需用品企业,帮助企业改善经营管理和提高竞争能力,实现稳步发展。为方便群众生活,适当增设清真食品网点和医疗、文化设施等。同时,将当时杂散居民族工作重点部署于城市、民族乡和人口少的民族。从概念上来看,城市民族工作此时仍然未从杂散居民族工作中完全分离出来成为相对独立的工作领域。但是,在具体城市的工作实际中已在使用“城市民族工作”。如1986年,有报道称上海提出“城市民族工作怎么做更好”的问题;同年,河北唐山则介绍了其是如何做城市民族工作的。1987年10月,《黑龙江民族丛刊》发表《关于黑龙江省城市民族工作情况的调查报告》;同年,《中国民族》第5期发表国家民族事务委员会黄光学先生的《进一步加强新时期杂居、散居少数民族工作》,特别提出了如何进一步加强城市民族工作的讨论。1987年,国家民委复文广东省民委,肯定边疆少数民族进入内地经商对增进各民族的交往、互相了解、学习与合作,并促进少数民族地区商品经济的发展和活跃内地市场流通的重要意义。要求各地对这些少数民族人员主动进行宣传教育,遵守城市法律。提出民族工作部门应会同有关部门以教育、疏导,实事求是、慎重稳妥的原则解决少数民族经商人员之间或他们与当地人之间发生的问题。这一时期,城市民族工作概念显然尚未真正从杂散居民族工作中分离出来。

   在改革、开放和搞活的基本国策引领下,各地为全面贯彻落实党的民族政策积极探索。城市民族工作的新机制也在不断探索之中,各省会城市和计划单列市民委建立了联席会议机制,成为探索城市民族工作创新经验交流的重要平台。1987年8月,广州、武汉、重庆、沈阳、哈尔滨、南京、大连、西安、青岛、长春、深圳、宁波、厦门、成都等计划单列市民委主任联席会议在沈阳首次召开,从推动经济的角度对当地民族工作经验进行了交流总结,并对城市民族工作的重要性形成共识。此后,联席会议每年一次,大大推动了城市民族工作的探索,2002年增加了天津、上海、济南、杭州、北京市,会议也称为城市民委主任联席会议。1988年8月,上海市委、市政府第一次联合召开市民族工作会议。一些多民族省区也对城市民族工作给予了高度关注,如1988年9月,湖南省民委主持召开省民族经济工作、城市民族工作考察座谈会;同年12月,黑龙江省召开城市民族工作座谈会。城市民族工作规范也在探索和编制之中。这一时期城市民族工作已向目标明晰、相对独立的民族工作领域迈进了一大步,城市民族工作的示范作用为党政两界所重视,一些城市民族工作的变革已初步形成。如有研究成果指出武汉市民族工作1989年发生四个转变,即民族工作指导思想由单纯处理民族事务转到经济建设为中心上来,重视和帮助少数民族发展政治、经济和文化;工作范围由偏重于市属单位转到面向武汉全地区;民族工作服务对象由偏重于上层人士和几个民族转到面向各民族,“多层次”服务的观念开始确定;民族工作的活动方式由单一节日欢聚座谈转到依靠少数民族自身开展广泛的联络联谊。

   (三)市场经济体制推动城市民族工作专项化时期(1992年以后)

1992年是中国社会经济体制改革的一个关键年份。这年1月召开中央民族工作会议,会议总结了党和国家民族工作成就,部署了以加快少数民族与民族地区经济发展为当时民族工作的主要任务,提出民族地区对内对外开放问题,并倡导民族地区与发达地区的横向联系,推动了民族地区与沿海发达城市的联系。人流、物流、资本流加速流动是市场经济发展最为常见的现象。市场经济体制改革使得全国人口的迁移和流动更加频繁,城市在市场经济发展中的作用日益凸显,人口民族结构在沿海发达地区的变化日益突出,使得城市民族工作日益从杂散居民族工作中分化,成为民族工作的重要组成部分并为政学两界所重视。1993年8月29日《城市民族工作条例》颁布实施是城市民族工作定位清晰化的重要标志,虽然这仅仅为一个部门规章,但是仍然成为强化城市民族工作规范化的重要步骤。该《条例》主要指明了城市人民政府在民族工作中应推行的政策措施,总体来看,这个《条例》还是计划经济思维的产物,尽管其内容包含了企业生产、信贷等。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《学术界》2020年第6期
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