返回上一页 文章阅读 登录

陈亦超:我国选举中的“另选他人”制度及其完善

更新时间:2020-02-04 00:09:55
作者: 陈亦超  

   内容提要:选举权具有主观和客观双重属性,主观上选举权的根本目的是保障公民的自由意识表达,客观上选举权则要求国家通过一系列制度设计,确保选举权利有实现的可能。“另选他人”的制度设计是基于候选人制度对公民意志表达的限制而出现的补充性设计。我国选举规范体系中对于“另选他人”的规定具有法定权利性、范围广泛性和行权简易性的特征。但是这项制度与我国的候选人提名制度、候选人公开制度需进一步衔接。人大代表从事的选举和选民直接参与的选举中能否“另选他人”也应当区别对待,为了更好地发挥“另选他人”对于保障选举权实现的功能,还需要在制度设计中予以改进。

   关 键 词:选举权  另选他人  投票权  选举制度

  

   从2016年底至2017年初,我国各省、自治区、直辖市陆续完成了新一届的县、乡镇两级人大代表选举。在所有新一届的县乡人大代表中,有一些代表是通过另选他人的方式当选的。例如,根据北京市人大常委会发布的统计数字,北京市各乡镇共当选9941名新一届乡镇人大代表,其中另选他人当选30人,占0.3%,①人数和比例与上一届相比有所下降②。通过另选他人方式选举人大代表,在媒体报道中常常被认为体现了我国政治文明的进步。③但是与此相对照的是在全国人大会议选举国家领导人员过程中,曾经也有过不少另选他人的情况,在宣布选举结果时出现选举虚拟人物、网络明星等为国家领导人。同样是另选他人,这种情况也被普遍认为与换届选举的严肃气氛格格不入。

   “另选他人”是我国选举制度中的一种投票方式,是指在正式候选人名单之外,另外选举其他选民或者人大代表作为代表或者国家机关领导人员的投票形式。目前,针对我国选举中“另选他人”的研究相对较少,在期刊网检索只有三篇论文专门对此进行研究,观点也不一致,有的认为“另选他人”制度总体上体现了社会主义民主,但是在操作阶段还需要改进。也有学者认为,选举中的“另选他人”在法律层面和实际操作层面都存在一定问题,不符合选举权和被选举权平等保护的原则,存在较明显弊病,不符合选举法治化基本原则。④本文试从选举权的基本属性出发,以法教义学的方法对选举权内涵进行规范分析,厘清另选他人在我国现行选举规范体系中对公民选举权实现的必要性,并就实践中的问题提出进一步改进完善的建议。

  

   一、我国选举规范体系中“另选他人”制度的发展历史及现状

   目前我国与选举相关的制度规范主要包括两类,一是国家权力机关的组成人员,即全国人大代表和地方各级人大代表;二是某些国家公职人员,即各级人大常委会组成人员、国家主席和副主席、中央军委主席、“一府两院”领导人员等。我国关于选举的规范体系在宪法的选举权规定之下,也可按照上述分类标准横向分成两个部分进行梳理。此外,虽然村民委员会和居民委员会属于基层群众自治组织而非一级国家政权,村委员选举和居委会选举也不应当作为选举国家代议机关代表或者国家公职人员的范畴。但是,在一些学者的研究中,提出了这一选举对于我国民主政治的功能,将其作为选举权研究中的特别情况进行论述。⑤本文中也对涉及村委员和居委会选举的相关规范体系进行了一并梳理。

   我国选举制度发端于革命战争年代。早在中华苏维埃时期,中国共产党领导人民制定了《中国工农兵会议(苏维埃)第一次全国代表大会选举条例》《中华苏维埃共和国选举细则》《苏维埃暂行选举法》等⑥,开始了选举产生代表和政府机构的实践。新中国建立后,1953年2月中央政府委员会制定颁布了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》,这是新中国第一部选举法。1979年7月1日,五届全国人大二次会议重新修订了选举法,适应社会主义现代化建设需要,对选举制度作了一些重要改革,使人民群众能够更加充分地行使当家作主权利,为人民代表大会制度注入新活力。此后,全国人大及其常委会于1982年、1986年、1995年、2004年、2010年和2015年先后对选举法进行了6次修改。伴随着我国选举制度的发展,“另选他人”制度也经历了从无到有、从个别到普遍的发展过程,目前在我国各级各类选举中已经成为一项普遍适用的制度。

   (一)我国“另选他人”制度的历史发展

   “另选他人”的出现与选举规模、选举方式的变化和发展息息相关。新中国成立以前关于选举的文件中没有对“另选他人”作出规定,这与我党在革命战争年代的执政初期所面临的执政环境是紧密联系的。当时的政治形势下,对候选人的阶级成分、政治表现、工作能力等都要进行严格筛选,而且当时选举规模相对较小,对候选人情况都比较了解,另选他人制度不具备必要性。同时,在选民的文化程度普遍较低情况下所采用的投票形式,也使得另选他人的投票形式没有实现的可行性。例如,在中华苏维埃时期,选举时常常不用书面投票,而是采用举手表决的方式进行,举手多数者当选,实践中就不存在“另选他人”的问题。⑦即使到了陕甘宁边区时期,《陕甘宁边区选举条例》《陕甘宁边区各级参议会选举条例》等法律法规确立了“普遍、直接、平等、无记名”的选举制度,⑧由举手表决改为无记名投票制度,但是在选举投票实践中,多采用在候选人身后的碗里投黄豆,在选票上赞成的候选人名字后面烫一个洞,在选票上写赞成的候选人的序号等方式进行,因此另选他人制度依然不存在实施条件。⑨

   新中国成立时,由政治协商会议选举产生中央人民政府委员会。1949年9月29日一届政协一次会议的主席团会议通过了《中央人民政府委员会选举办法》,其中明确规定“如欲另选在候选人名单之外之候选人,可在画去候选人姓名下空白处填写所欲选之姓名”。这是因为在新中国成立的初期,中国共产党作为执政党与其他民主党派在政治协商会议上选举第一届中央人民政府委员会作为首届政府,必须要充分体现民主性,除了在人选的酝酿产生过程中经过充分的民主协商程序,还在投票环节增加了另选他人的方式,以最大程度地发扬民主。在这之后,各地方制定的人民政府委员会选举办法中,也都规定了“另选他人”制度。1953年我国第一部选举法第五十一条明确规定,选举人可按代表候选人名单投票,亦可另选自己愿选的其他任何选民。1979年选举法和此后的历次修改,都保留了对“另选他人”的规定。

   关于选举国家机关领导人员的程序能否另选他人,新中国建立初期的相关法律没有具体规范。但是,1954年9月28日《人民日报》第一版记录下了当时第一届全国人大第一次会议选举国家主席的场景:“执行主席宣布:根据一百零九位代表的联合提名,中华人民共和国主席的人选是毛泽东,中华人民共和国副主席的人选是朱德。当执行主席问代表们有无别的提名时,没有另外的提名。全体代表以热烈的掌声欢迎这个提名。”“执行主席并宣布:各位代表如不同意提名名单上的人,可以另外选举所愿意选举的人。每个代表都可以投票选举自己。”⑩1959年人民日报关于第二届全国人大一次会议选举的报道中,也有关于执行主席宣布可以另选他人的内容。(11)

   (二)各级人大代表选举规范体系中的另选他人制度

   1.宪法规范。我国宪法第五十九条和第九十七条对全国人大代表和地方各级人大代表由选举产生作出了明确规定。其中,全国人大代表和省、自治区、直辖市、设区的市人大代表由间接选举产生,县乡两级人大代表由直接选举产生。宪法对于具体的选举产生方式并没有作进一步具体规范,而是授权由法律规定。

   2.法律规范。在全国人大及其常委会制定的法律层面,涉及人大代表选举的规范主要涵盖在选举法、地方组织法、解放军选举办法和港澳选举办法(12)、台湾省出席第十三届全国人民代表大会代表协商选举方案。其中,选举法第四十条规定,选举人对于代表候选人可以投赞成票,可以投反对票,可以另选其他任何选民,也可以弃权。解放军选举办法第二十六条也作了相同规定。(13)地方组织法第二十三条规定,选举采用无记名投票方式。代表对于确定的候选人,可以投赞成票,可以投反对票,可以另选其他任何代表或者选民,也可以弃权。香港、澳门采用了选举会议选举的方式,台湾省全国人大代表采用协商选举方式,均没有规定另选他人。根据上述规定,除选举港澳台的全国人大代表以外,其他选举全国人大代表和地方各级人大代表,不论是直接选举还是间接选举,都可以另选他人。

   3.地方性法规。我国31个省、自治区和直辖市的人大及其常委会均制定了关于选举人大代表的相关地方性法规,主要包括实施选举法的相关办法和直接选举县乡两级人大代表的细则,相关规范中均对另选他人作出了明确。例如,《新疆维吾尔自治区县级以下人民代表大会代表直接选举实施细则》第四十条第二款规定:“每一选民在一次选举中只有一个投票权。选举人对于代表候选人可以投赞成票,可以投反对票,可以另选其他选民,也可以弃权。”

   (三)国家公职人员选举规范体系中的另选他人制度

   1.宪法规范。我国宪法规定,国家主席、副主席、中央军委主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长,以及全国人大常委会组成人员,由全国人民代表大会选举。地方各级人大常委会组成人员、人民政府领导人员、人民法院院长和人民检察院检察长由同级人民代表大会选举产生。对于选举的具体规范没有进一步涉及。

   2.法律规范。我国涉及国家公职人员选举的规范主要包括全国人大议事规则、地方组织法、代表法等。代表法第十一条规定:“代表对确定的候选人,可以投赞成票,可以投反对票,可以另选他人,也可以弃权。”地方组织法第二十三条规定,选举采用无记名投票方式。代表对于确定的候选人,可以投赞成票,可以投反对票,可以另选其他任何代表或者选民,也可以弃权。全国人大议事规则对于选举的具体办法没有明确规定,而是在第三十七条规定,全国人民代表大会会议选举和决定任命的具体办法,由大会全体会议通过。近几届全国人大第一次会议通过的选举和决定任命办法都规定,对选举票上的候选人,代表可以表示赞成,可以表示反对,也可以表示弃权;表示反对的,可以另选他人。(14)

   3.地方性法规。关于国家公职人员选举的地方性法规主要包括两类:一是,所有省一级的人大均制定了代表法的实施办法,在其中均按照代表法的规定,对另选他人作出规定。二是,一些省、自治区、直辖市制定了乡镇人大工作条例,在涉及选举正、副乡镇长的规定中,对另选他人作出规定。例如,《安徽省乡镇人民代表大会工作条例》第二十六条中规定了“代表对于确定的候选人,可以投赞成票,可以投反对票,可以另选其他选民”。

   (四)村委会和居委会选举规范体系中的另选他人制度

   我国宪法第一百一十一条规定,“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”。通常而言村民委员会、居民委员会的选举不作为国家选举制度的组成部分。但是考虑到基层群众自治制度作为我国的基本政治制度之一,在基层民主中的重要地位,本文也对涉及“两委”选举的有关规定进行了梳理。村民委员会组织法和城市居民委员会组织法中,没有对村委会和居委会选举是否可以另选他人作出明确规定。但在地方性法规中,对于村委会和居委会选举中的“另选他人”制度作了规定。除山西省和甘肃省外,全国有29个省、自治区和直辖市都规定了村委会选举可以另选他人。对居委会选举中的“另选他人”作出规定的地方较少,北京市、安徽省、江西省、福建省、山东省、重庆市等地方规定了居委会选举可以另选他人。

  

二、我国选举中“另选他人”制度的特点 (点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/119992.html
文章来源:《浙江社会科学》2019年第3期
收藏