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赵晓力:改进人大代表名额分配制度

更新时间:2015-03-15 00:01:06
作者: 赵晓力  

  

我国宪法第34条规定,“中华人民共和国年满十八周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外”。我国公民在选举权方面的平等,将在《选举法》废除四分之一条款后得到巨大改进。我们下一个要关注的是被选举权的平等。

   关于被选举权的平等,改革开放以前,我国在民族、种族、性别、职业、教育程度、财产状况、居住期限方面的平等做得较好;改革开放以来,在民族、种族、性别、家庭出身、宗教信仰方面的平等方面做得较好,但在职业、教育程度、财产状况、居住期限方面却趋向于不平等。

   我国最高权力机关已经意识到这样的问题。2007年3月,十届人大五次会议《关于第十一届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定》明确规定,十一届全国人大代表中,“来自一线的工人和农民代表人数高于上一届。”“在农民工比较集中的省、直辖市,应有农民工代表。”

   全国人大副委员长、秘书长盛华仁在代表常委会做关于上述《决定》说明的时候,解释了这一规定的理由:“人大代表具有广泛的代表性,是人民代表大会制度的本质要求,也是社会主义民主的重要体现。值得重视的是,近几届全国人大代表构成中,工人和农民代表比例呈下降趋势,尤其是一线的工人、农民代表人数偏少。”“我国农民工队伍不断壮大,已成为产业工人的重要组成部分,他们在全国人大中也应有适当名额的代表。”

   目前,代表名额分配过多倾向职业、教育、财产方面的精英阶层,歧视草根阶层。要切实改变被选举权在职业、教育、财产方面的不平等,需要改善目前的人大代表名额分配制度。

  

   代表结构的精英化已非常明显

   30年来,一线工人、农民代表在全国人大代表中的比例下降,已不是一朝一夕的事了。工农代表比例从1978年时的近半壁江山(47%),下降到近十年不足1/5(工农代表加起来占近3000名全国人大代表的18%,其中工人代表约10%,农民代表约8%),30年来下降一倍有余。与此同时,则是干部代表和知识分子代表在全国人大中的比例持续增长。其中干部代表30年来增长142%,知识分子代表增长42%。

   不过,表1中更多反映的是分配代表名额的机构对代表“身份”的确认,而不一定是代表自己所实际从事的职业。比如一位农民企业家,他的“身份”或许是“农民”,但他的职业却是企业家。

   表2按照代表名册统计,其中“工人”指在企业工作的工人和车间干部,不包括厂长经理;“农民”指其居住地和工作地在村民委员会的农民,不包括农民企业家。从表2的职业构成可以看出,九届人大和十届人大代表中,真正的一线工人农民的代表的比例,加起来不过是区区2.89%和5.44%。而领导干部、企业家加起来,却已占到九届全国人大代表总数的62.09%,占十届的47%。

   如果把领导干部、企业家、专业人士(包括教授,医生,法律届、文艺界、金融界人士、运动员)视为精英代表,把工人、农民、中小学教师、基层干部视为草根代表,军人、警察、武警单列一类,可以看出,九届全国人大中的精英代表为2439名,占81%,为历届最高,与此相比,草根代表仅为174人,仅占6%。十届全国人大中情形有所改善,精英代表比例降低为65%,草根代表比例上升到9%,上升了3个百分点。十一届全国人大中情形有望进一步改善。

  

   最大的超额代表职业/阶层是领导干部

   随着代表的精英化,人大代表的职业和阶层构成,已经越来越不能反映全体人口的职业和阶层构成。如果某一职业/阶层在人大中的比例高于其在人口中的比例(前者除以后者大于1),我们称为超额代表。超额代表倍数的定义为:

   从表3可以看出,一个职业/阶层的经济社会地位越高,在人口中所占比例越少,它反而在各级间接选举产生的人大中所占比例越高。换言之,一个职业/阶层在各级间接选举产生的人大中的被代表量,和它所处的经济社会地位成正比,而和它所在群体的人数成反比。国家机关、党群组织企事业单位负责人、专业技术人员、办事人员、私营企业主及个体工商户,他们在各级间接选举产生的人大中处于超额代表状态(超额代表倍数大于1),而工人、农民、商业服务业人员在各级间接选举产生的人大中处于代表不足状态(超额代表倍数小于1,也就是代表不足)。最大的超额代表职业/阶层是领导干部,最大的代表不足职业/阶层是工人农民。

   或许有人说,工人农民的利益,未必要由工人农民的代表去表达,这种设想的前提是职业代表制,职业代表制下各社会阶层的利益都由专职的民意代表去表达。但我国人大实行的是兼职代表制,代表另有本职工作,全国人大每年集会一次,会期不过两个星期,代表对民意的把握主要依赖其本职工作经历。随着经济的高速发展,现代社会走向高度分化,不同行业和阶层之间的隔阂越来越大,互不信任在逐渐增大,尽管不能否认一些精英人大代表为草根阶层代言的意愿,仍然有理由怀疑他们有足够的渠道和时间去切实了解草根阶层的疾苦。相反不可否认的是,社会各职业和阶层利益格局的分化已经不可避免地反映到人大代表的构成中来,在《劳动合同法》问题上,在房地产问题上,在反垄断立法上,在税收问题上,在医疗卫生问题上,企业家和打工者,开发商和业主,任经济和社会矛盾在国家正式政治过程之外走向不可解决。

   另外,不能忽略人大制度的精英吸纳功能。改革开放以来,经济和社会领域内的自由和竞争使得各行各业、各个阶层都产生了自己的精英分子,但从各级人大的构成来看,人大在吸纳企业家和专业知识分子精英方面成效显著,而在吸纳其他社会阶层、职业、行业的优秀代表方面有较大欠缺,尤其是从事第一线工作的工农服务业代表。他们或许财产少、学历底,但他们拥有从实践中得来的不可替代的经验、智慧,没有理由把这些草根精英排除在国家各级权力机关的门外。

  

   改进人大代表名额分配制度的立法建议

   在人大代表专职化改革之前,保证被选举权平等的现实举措仍然是代表名额的“配额制”。但是,传统的代表名额分配制度已经不能反映改革开放以来我国社会的巨大变化,在实践中又存在一系列的扭曲,亟须加以改革。

   ——取消以“身份”标准分配代表名额的做法,代之以职业/阶层分类。现行立法和实践中按照“工人、农民、干部、知识分子、民主党派、解放军、归侨”划分代表身份,已经越来越不能反映社会流动和职业流动加快的社会现实。在“身份”的分类中,只有解放军可以不与其他“身份”混淆,其他六种身份既没有明确和统一的划分标准,也没有严格的界限,于是出现了一系列的难题,如工人或农民出身的领导干部,是应该按其出身确定为工人、农民,还是应按其现在从事的工作确定为干部;再如生产活动、经济活动中的管理者,是应按其从事的生产、经济活动所具有的劳动属性确定为工人、农民,还是应按照管理者与被管理者的性质区分确定为干部;又如具有较高学历甚至高级职称的领导人员,是否可以不确定为干部而确定为知识分子;还有具有高学历和职称的教师和科研人员,作为民主党派成员,是确定为知识分子还是民主党派,以及“海归派”是否全部列入归侨还是亦可以归入民主党派或知识分子,等等。为解决这些难题,各地较为普遍的做法是根据选举设定的指标要求,“按需分配”,在统计数据上求得大体平衡(例如工人、农民代表比例偏低,就将企业领导或乡镇干部划为工人、农民,或将工人、农民出身的干部、知识分子划为工人、农民等;对其他的“身份”,也可以进行类似的划分。

   解决这个问题的方案是取消含混的“身份”标准,而代之以相对明确的“职业”标准,代表的职业属性以当选时所从事的职业为准。这样一来,党政领导干部就是领导干部,而不管其出身是否工人农民;企业经营管理者就是经营管理者,而不对其劳动性质进行繁琐争论;教授、医生、法律界、文艺界、金融界人士、运动员划为专业人士,而不论其学历职称;中小学教师倒是可以和办事人员、工人(包括农民工)一起划分到工薪阶层,农民就是居住地和工作地都在村民委员会的农民,包括居住地和工作地都在村民委员会的基层干部。

   ——平衡各职业/阶层代表的相对比例。各职业/阶层在人大和人口中的巨大不平衡主要存在于间接选举产生的市级以上人大中。从“身份”构成看,县乡两级人大中工农代表的比例都接近或者超过1/2,是多数,而市级以上人大中工农代表的比例最多不过1/3,相对于干部和知识分子是少数;从“职业”构成看,工人、农民、服务业人员代表只占全国人大代表的8.51%,省级人大的16.12%,市级人大的19.09%,与工人、农民服务业人员占人口的78.6%实在差距太大。十一届全国人大扩大一线工人、农民代表,增加农民工代表的举措开了个好头,应该保持这一势头,考虑在十二届人大(2013年)时,将工人、农民、服务业人员代表(按职业分类而不是身份分类)的全国人大中的比例提高到20%,在省、市级人大中的比例提高到30%。(见表4)

   ——禁止对人大代表的学历进行要求。人大代表的受教育程度一般高于全体选民或人口的受教育程度,这一点在任何国家都很正常,也不会引起太多非议。正如一些学者提出的,代表的“高学历”化应该是一个自然发展的过程,如果刻意追求代表的高学历,甚至强求增加具有大学本科以上尤其是研究生学历的代表人数,以此作为提高代表素质的重要举措和量化标准,显然是片面的认识和不切实际的举动。各级人大中集合一些较高学历的代表是必要的,但高学历代表过多,或对代表的学历要求过于严苛,不但会造成脱离社会现实的虚假现象,亦可能使一些学历不高但具有丰富实践经验、能够真正代表人民利益的人失去当选代表的机会。

   更重要的是,要求人大代表具备什么学历还与我国宪法第34条全体公民不分教育程度享有平等的被选举权的规定直接违背,也是造成在经济、社会、文化上处于弱势的社会阶层和职业群体在人大中代表不足的重要原因,因为这些阶层的学历和受教育程度本来就低。因此,不管是在关于代表名额分配的立法和实际做法中,都应该明确规定禁止对人大代表的学历进行要求,在代表职业分类中也应取消知识分子这一暗含学历要求的分类,代之以没有学历含义的专业人士这一分类。

  

本文责编:lihongji
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文章来源:微信公号“PKU法治研究中心”
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