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佟德志:治理吸纳民主——当代世界民主治理的困境、逻辑与趋势

更新时间:2019-06-18 20:19:23
作者: 佟德志 (进入专栏)  

  

   内容提要:全球范围内治理的兴起在理论和实践上存在着民主困境,但是,治理的成功需要民主价值作为支撑。治理在内涵、目标、主体、程序、机制、价值等各个方面内置或是替换了民主,出现了民主与治理融合的民主治理理论与实践。尽管治理与民主仍然存在着矛盾与冲突,但是当代世界政治越来越表现为民主治理的复合体系和复合机制,各个国家应该根据本国的国情和历史进程调整民主与治理,形成合力,推动民主治理的发展。

  

   关键词:民主  治理  民主治理

  

   正文

  

   一直对自由民主充满信心,认为自由民主终结了历史的美国学者弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)在2015年的《民主杂志》(Journal of Democracy)上刊文对民主在实践中遇到的困难提出了自己的见解。在他看来,“新兴的民主国家没能跟上公民对高质量政府服务的要求。反过来,这又导致了民主合法性的丧失”。[1]与之相反,很多国家虽然按照西方的标准没有形成所谓的民主,被认为是威权国家,但却因为提供了公民需要的公共服务,从而使他们增加了威望;而这种威望在世界很多地方都是与民主相关的。[2]

  

   福山的描述指出了一个非常吊诡的现象,在实践当中,民主并不是治理的必然选择,存在着没有民主的治理,而且仍然表现出色。当代世界的治理实践表明:有些民主程度高的国家,治理绩效并不突出,反而表现差强人意;倒是有些民主程度不高的国家,反而能够,甚至更好地提供一些民主国家都无法提供的公共服务,表现出较高的治理绩效。治理与民主的这种分离产生了一种治理对民主的替代和融合效应,我们称之为治理吸纳民主。也就是说,治理实践的发展在一定程度上内置或是替代了民主的目标、主体、程序、机制和价值等要素,从而显著地影响了当代世界的民主与治理。正是从这一理论假设出发,本文试图分析治理吸纳民主这一现象及其内在机理和发展趋势。

  

一、治理的民主困境


   20世纪末至21世纪初,作为人类政治生活的两大价值,民主与治理引起了人们越来越多的关注。在推进国家治理体系和治理能力的现代化的过程中,作为两者结合的民主治理,更是成为现代政治学、公共管理理论研究与实践探索的重大主题。然而,在全球国家治理的实践当中,民主与治理的关系却并非如人们希望的那样和谐,甚至发生了种种冲突。

  

   自1989年世界银行(World Bank)在《撒哈拉以南的非洲》这一报告中首次使用“治理危机”以来,在联合国等国际组织的大力推动下,治理概念逐渐为人们所接受,并成为当代政治与公共管理的重大主题。1992年,世界银行在年度报告中再次以治理为标题;1995年,欧洲经济合作组织(OECD)的年度公共管理发展报告也以治理为题。不仅如此,各国的政治家,包括美国前总统威廉·杰斐逊·克林顿(William Jefferson Clinton)、英国前首相托尼·布莱尔(Tony Blair)、德国前总理格哈特·施罗德(G.F.K Schroder)、法国前总理利昂内尔·若斯潘(Lionel Jospin)等人在内的一批当时有影响力的政治家也开始大谈治理,甚至提出了“少一些统治,多一些治理”的政治目标,更是为治理的热潮推波助澜。

  

   治理在人类政治生活中越来越占据重要地位,以至于卡罗林·希尔(Carolyn Hill)在2004年的一篇文章中惊叹道:“治理,到处是治理”[3]。俞可平教授指出:人类政治生活最引人注目的变化之一,便是人类政治过程的重心正在从统治(government)走向治理(governance),从善政(good government)走向善治(good governance),从政府的统治走向没有政府的治理(governance without government),从民族国家的政府统治走向全球治理。[4]

  

   然而,令人感到不安的是,治理成为当代世界政治与公共管理的核心概念后,却因为更多突出效率,而忽视了民主的取向。人们分析了世界银行在阿根廷的角色后发现,虽然在世界银行的推动下治理问题被提上改革的议程,但是阿根廷的一些政策和做法却对巩固民主产生了片面的反作用。[5]治理在亚洲的发展也让一些西方的民主派感到失望。在他们看来,亚洲为发展“独裁统治”提供了一个“理想社会”,成为专制对抗民主的堡垒;更引人注目的是,一些实现了有效治理的国家常常不是民主,而是威权体制。[6]

  

   问题是,为什么亚洲金融危机之后,威权体制却大行其道?在亚洲,尤其是经济得到飞速发展的东南亚地区,人们在“亚洲价值观”的基础上建立起不同于西方民主的制度。虽然1997年的亚洲经济危机对这一制度造成了很大的冲击,但是,让一些西方学者失望的是,7年之后,“亚太地区的独裁政权遍地开花,而新兴民主国家却在苦苦挣扎”[7]。经济发达的马来西亚和新加坡在政治体制方面并没有让西方民主理论家满意,然而却在国家治理体制的建立和改革方面取得了令人瞩目的成绩。马克·汤普森(Mark Thompson)甚至认为,中产阶级改革派运动最终可能会以善治的名义破坏该地区的新兴民主政权。[8]

  

   一些已经建立起民主的国家正在遭受“治理失败”的痛苦,印度成为一个最常为人们引用的例子。印度人为他们的民主感到骄傲,在他们眼里,他们的祖国是世界上人口最多的民主国家。事实上,在经济学人(The Economist)智库2018年发布的民主指数当中,印度在全球近200个国家和地区当中排名第41,进入了民主国家的行列。然而,这种民主落实到治理当中却远没有想象中那么好,甚至带来了一系问题。在印度多数的公共部门,特别是落后的北方地区,问责制度无从谈起,绩效表现更是不尽如人意。在这些地区,缺乏基本的医疗保障,教育落后又没有采取行动,排污、电力和水等一系列公共服务更是难以得到可靠的供应,道路不达标却无人问津……治理正在面临“普遍性和系统性的失败”。[9]

  

   全球化也构成了对民主的挑战。在全球化时代,针对民族国家设计的现代民主面临的挑战是全方位的。在世界政治中,全球治理的实践对民族国家的主权提出了挑战;在民主国家内,这种挑战就是针对人民主权的挑战。全球化进程中的跨国公司对主权国家的渗透也使得国内的民主实践遭到挑战。“新主权主义”对全球治理的挑战实质就是在提出另一种民主概念,在尊重和促进国家民主和民主化的同时,规避人民主权的整体逻辑和形式。[10]

  

   治理更加亲近科学,强调知识和专家的作用,而这在很多时候会产生忽略民主的倾向。实际工作的管理者和理论研究的学者都更多地强调治理的科学内涵,但却更少政治意义。美国学者马克·普拉特纳(Marc Plattner)在反思治理时指出,治理倾向于低估国家的基本作用,忽视政治核心而重要的意义;而实际情况是,民主常常倾向于更好的治理,民主与善治之间的关系非常复杂。[11]

  

   民主与治理研究的学者们对治理替代民主有着切实的感受。曾经在多个公共部门有过管理实践经验的法国学者皮埃尔·卡蓝默深切地感受到:“面对建立合理合法的治理问题,建立民主机构的问题已经销声匿迹。治理不限于机构和规则,而是要包括整个复杂的社会实践。”[12]在当代治理实践当中,民主的作用越来越受到人们的质疑。查尔斯·福克斯(Charles J. Fox)和休·米勒(Hugh T. Miller)认为,“那种民主代表负责制的反馈循环民主模式并不是在任何一种所谓的民主政治下都能起作用的”,程序民主理论缺少可信性,政治与行政二分法的政治方面并不能有机地服务于民主。[13]

  

   从理论层面来看,在传统行政管理当中,民主原则基本被有意无意地忽略,这是政治行政两分法、官僚制等一系列理论发展的后果。在政治与行政的两分架构当中,民主,尤其是人民主权,“甚至”被视为行政管理取得进步的最主要障碍。行政学的创始人伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)在他那篇具有开创性的作品当中就指出:“对于民主国家来说,组织行政管理要比君主制国家困难得多”,人民的统治使得组织越来越难,公共舆论越来越难以把握……[14]政治与行政两分后,行政学的发展越来越注重效率,与民主的价值取向渐行渐远。事实上,后续公共管理发展至新公共管理、数字化管理、协作性公共管理、市场化改革等,更强调了市场化和专业化,有意无意地与民主保持一定的距离。在福山看来,治理是政府的统治能力和提供服务的能力,不管这样的政府是民主的还是非民主的。[15]这实际上是在理论上将治理与民主区别开来。

  

   自20世纪80年代始,公共选择理论、委托—代理理论、产权理论、宪政经济学等一些新兴的理论越来越在西方政治学理论的谱系中占据重要地位。然而,当这些理论被应用到政治实践当中时,却与民主原则发生冲突。马克·贝维尔(Mark Bevir)揭示了社会科学与民主之间的紧张关系:“社会科学的方法与民主理论和实践在逻辑上并没有实际的联系……现代主义社会科学逐步破坏了对传统民主的信任,其后果是,政策制定者们转变为以现代社会科学为基础的专家”[16]。人们对呼啸而来、影响颇大的新公共管理多有指责,其中之一就是,这种以市场为导向的新公共管理在与民主在相反的道路上越走越远;甚至威胁到民主,使其在公共部门的管理中销声匿迹。[17]

  

   通过以上的观察和分析,我们发现:一方面,治理并不一定需要民主,没有民主的国家仍然可能会有很好的治理绩效;更为严重的是,治理还可能会侵蚀民主生存的空间,使民主发展受限。另一方面,民主也不一定会带来更好的治理,建立起民主的国家,治理要面临的问题可能更多,治理的绩效也并不一定高,甚至会在一定程度上出现民主妨碍治理的情况。这在民主治理的实践当中形成了一个两难困境:要民主,就会影响到治理;要治理,也会削弱民主。那么,民主与治理之间,只能是此消彼长的零和博弈关系么?

  

二、治理的民主取向


20世纪晚期的民主化潮流确实让人们感到振奋。然而,兴奋过后,当人们坐下来冷静思考时却发现,民主并没有像人们想象的那样带来经济繁荣、秩序稳定和世界和平。尤其让人担心的是,民主政治的推行,不仅没有带来治理的绩效,甚至妨碍了良善的国家治理。这对于20世纪末关心政治科学的人来说是一个重大的挑战。[18]那么,人们需要考虑的问题是,如果没有民主,治理会是什么样子呢?(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《政治学研究》2019年第2期
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