返回上一页 文章阅读 登录

陈明明:双重逻辑交互作用中的党治与法治

更新时间:2019-02-12 20:11:35
作者: 陈明明  

  

   摘要: 改革开放以来,中国社会政治存在着集权与分权的双重逻辑,与此相应的是呈现出党治和法治各有差异的治理重心和体制性特点。集权逻辑倾向于支持党治的治理形态,分权逻辑倾向于推行法治的治理方式,对于国家治理而言,两者间既存有紧张,亦具可调适性兼容性。在相当长一个时期,由于中国改革开放的复杂性、艰巨性及其对集权逻辑的内在需求,党治仍是国家平稳发展的保障和推动现代法治国家建设的重要杠杆。

  

   关键词:集权逻辑 分权逻辑 党治 法治

  

  

一、双重逻辑及其体制特点


   改革开放以来的中国社会政治过程实际上存在着双重逻辑,一个是集权的逻辑,主要表现为权力关系上的一元统属、等级授权和对上负责的垂直管理形态;另一个是分权的逻辑,在权力关系上要求实行委托代理、权属分立和自主负责的水平监督体制。新制度主义组织理论认为,集权或分权是一种基于信息成本约束而选择如何有效进行监督和控制的组织设计。不过,组织的起源和使命、组织与环境的关系、组织的意识形态等因素可能对集权或分权的选择更具有根本性的意义,即集权或分权不是单纯基于组织的收益-成本比较而使用的工具性的权力方式,而是基于历史-社会-文化的内在规定而运行的结构性的体制形态。对于前者而言,权力集中或权力分散视组织目标和管理绩效而定,并无一定成规(所有的政治活动都有集权或分权的因素);对于后者而言,权力集中或权力分散是一种组织原则、组织取向,这种原则和取向因应组织存续的要求而内化为一系列机制,推动集权或分权构成特定的稳定的制度特征(如政体和国家结构所讲的中央集权制或地方分权制)。集权或分权的逻辑就是指这种情况,所谓逻辑即政治过程遵循的内部法则、演进机理以及被理解和可认知的因果关系。

  

   在1978年以前,主导中国社会政治生活的是集权的逻辑,集权的逻辑植根于革命与赶超型现代化的传统,此后,在集权逻辑之外,又出现了分权的逻辑,分权的逻辑来自改革开放后由计划体制向市场经济转型的需要。这两种逻辑的交互作用制约着中国社会发展的方向和速率,影响着中国政治结构的组合和变局。双重逻辑的交互作用不可避免导致社会政治过程进而导致体制具有两重性的特点,在由传统向现代过渡的意义上,也可以把改革开放以来的国家治理体制称为双重性体制。例如,党治与法治的二元配合(“党委领导”与“依法治国”)、改革开放国策与四项基本原则国本的两者并重(“两个基本点”,“两手都要硬”)、中央与地方的“集分平衡”(不同时期权力重心依形势而有所移动)、市场与政府的双轮驱动(高速增长所需)、一党执政与多党合作的政治安排(党际关系的荣辱与共,统一战线的一致性与多样性的统一)、选举民主与协商民主的相互补充(至少在2006年以前被视为中国社会主义民主的两种形式)、国有经济与民营经济的齐头并进(在坚持公有制主体的前提下)、公平与效率的两头兼顾(虽然理念和政策一度摇摆偏移)、稳定与发展的双向用力(体制与政治过程的基本取向),等等。其中,党治与法治的二元互动是目前这个体制最深刻的特征,是这个体制有效运行和自我调适的基本约束。

  

二、党治与法治:治国理政的两种方式


   党治在当代中国主流政治话语中是一个易于引发联想的概念。它最早是孙中山提出的一项建国战略,在历史上,曾受到守持欧美自由主义意识形态的右翼知识分子的攻击,也曾为在体制外从事激进社会改造运动的左翼政党所批判。撇开前者不论,后者经由武装革命取得政权后,由于在长期的批判中给该词语注入过多的负面内涵,以至于在相同的语境下竟不能正常使用该词语,出现了“表达性现实”与“客观性现实”的矛盾。其实,党治是指在不发达国家的现代化过程中,为克服社会低组织化状态,政党不得不在国家政治生活中扮演决策、推动、规范、管理的角色,或政党借助党义(意识形态)、党章(纲领和组织架构)、党规(纪律、规章和制度)、党组(中央、地方和基层组织)、党员(政治精英分子)治理国家社会的过程,本来是中国现代国家建设的一种历史选择,也是观察和把握当代中国社会政治形态的一个分析视角。

  

   从政治上说,党治兼具三种政治类型的要素:(1)动员型政治。党是国家和社会政治运行和变革的发动机,党的意识形态充当了“启蒙”和“唤醒”国民、推动现代政治进程的工具,并由此获得了统摄、规划和引领人们的观念和行为规范的地位;(2)整合型政治。党的各级组织机构遍布于国中,按照中央制定的路线方针政策,自上而下将地方机构、社会团体和政治人口“整编”入既定的政治框架中,形成行政性的组织化的政治社会;(3)全控型政治。党通过对强制资源、政治资源、经济资源、组织资源和文化资源等的控制,主导国家的政治方向,规定国家的政治过程,决定政治价值的配置,党由此成为国家和社会政治体系的核心结构。在中国,虽然出于以上所述的原因,主流政治话语不取“党治”一说,但并不影响党治的本质表现和实践表现,就前者而言,党治是中国共产党作为中国最高政治力量对国家和社会发展方向与过程的全方位的领导;就后者而言,党治是中国共产党作为中国最强有力的组织力量对国家和社会治理目标与内容的全方位的调控。

  

   自中国共产党开国建政以来,党治经历了不同时期的变化:1949到1953年是新民主主义时期,由于战略上“不要四面出击”,“必须在一个方面有所让步”,党治具有温和节制包容发展的特点。1954到1957年是向社会主义过渡并完成改造时期,党治的要素和排他性特征逐步增强。从1957到1976年,特别是在文化大革命时期,党治进入了一个极端主义的年代,整个社会政治生活具有浓厚的“一元化”色彩。“党的一元化领导”本来是作为克服政府工作分散化、处理党政关系的一项方针,但在计划体制时代发展成为覆盖社会政治生活方方面面的普遍的政治规范,导致党在国家和社会领域的高度集权和全面集权。改革开放后,1980年邓小平发表《党和国家领导制度的改革》一文,党治随着国家与社会关系的调整发生变化。1992年中国市场化改革进程加速,1993年十四届三中全会通过建立“社会主义市场经济体制”的决定,1997年十五大提出“建设社会主义法治国家”,党治开始“按照总揽全局、协调各方的原则”,把重心落在“改进党的领导方式和执政方式,既保证党委的领导核心作用,又充分发挥人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的职能作用”上来,越来越呈现出程序化、法制化、民主化和呼应市场化等调适性特点。需要指出的是,党的工作方式虽然发生了很大变化,但党治的内核——对国家和社会政治生活实施全方位的主导——并没有改变。

  

   和党治不同,法治是中国改革开放后出现的产物,反映了中国国家治理现代化所欲建构的理想制度形态和发展趋势。众所周知,改革开放前无所谓法治一说,个人意志、政治挂帅、政策主导、群众运动抑制或排除了法治的生长空间,换言之,计划体制下的党治格局同法治是一种相斥的关系。改革开放改变了这一态势,一方面,仍然具有巨大历史合理性的集权逻辑支持党治的存续,但党治的内容和特点发生了如上所述的变化,党治与法治不再是一种相互排斥的关系,而是一种存在着紧张性质但可调适处理的兼容关系;另一方面,伴随市场化应运而生的分权逻辑为法治的出现提供了客观的基础和成长条件,但法治的内涵、功能和特征经过界定、过滤和解释,被纳入国家治理的话语体系中,具有了不同于西方法治的特殊的政治意义。如果说,党治是革命改造时期大规模政治动员、领袖决策和灵活运用政策以应对复杂政治环境的产物,多少具有某种“人治”的色彩,而在改革开放后这种“人治”逐渐呈现出非个人性质的集体决策的特点——党治日益被强调其作为集体人格的组织意志依既定程序的治理,那么,法治在中国的语境中一开始就兼具普遍性和工具性的两重含义,前者承认法的普遍权威、普遍形式和普遍约束力,后者视法为治国之手段,强调法的实质性、政治性和功能性。中国共产党将法治界定为新时期的“治国方略”,“ 方略”者,大政方针和行动战略之谓也,这和西方工业市场国家的司法宪政制度所阐释的法治含义有重要的差异。

  

   在中国共产党关于法治的表述中,法治最鲜明的特质是和“中国特色社会主义”这一规定联系在一起的,即中国条件下的社会主义类型的法治,其要义有:(1)“党的领导是中国特色社会主义法治的本质特征和根本要求”,“社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治”,这是维系国本(“国体”)不可动摇的根本性的原则;(2)“党领导人民制定宪法和法律,党必须在宪法和法律的范围内活动”,这是作为最高政治领导力量对人民作出的政治性的承诺;(3)确立和维护宪法的最高权威,“从中央到基层,一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触”,这是具有历史反思性和现实针对性的自我约束;(4)“法律面前人人平等”,“有法可依,有法必依,违法必究,执法必严”,这是按照平权主义和善治要求在国家和公民之间缔结的具有普遍性的社会契约;(5)党实行依法治国,依法执政,其做法是“把党的主张和政策经过法定程序,变成国家意志和政府法规”,“执政党推荐的重要干部必须经过法定程序成为候选人,并通过合法的选举成为国家权力机关和政府的领导人”,这是基于现代政府组织原理的制度性的执政方法。事实上,党的领导早已植入整个社会政治结构之中,这种领导地位既是一项宪法制度安排,因而构成了法治的灵魂,也是一项现行政治的制度化的运行规则,因而构成了法治的边界。法治在党的领导下进行,党的领导在法治中体现,实际上反映了改革开放后中国制度建设和政治过程中党治与法治互嵌的事实。

  

可见,党治与法治是中国共产党治国理政的两种方式。在江泽民和胡锦涛主政时代,党治与法治所以能构成体制的双重性特征,其背景是改革开放前政党、国家、社会三位一体而形成的高度同构的政治形态发生了很大的变化,政党、国家与社会在改革开放后已经出现了某种分离。这恰恰是分权逻辑和集权逻辑所由产生且交相作用的结果。需要指出的是,说党治与法治构成体制的双重性特征,并不意味着这两者在政治过程中平分秋色,等量呈现。“依法治国”、建设“法治国家”是一个长远的目标,在一个利益分化而公共意识薄弱、经济快速增长而发展不平衡、深化改革却面临利益集团盘根错节的国家,单纯依靠法治可能会面临许多障碍,如无力迅速有效解决社会冲突引发的危机,或因缺乏合宪性审查机制而不能及时纠正立法权、行政权运用不当的后果,或耽于完备而繁琐的程序而贻误民生所需之公共物品的开发和供给的时机,因此不无矛盾的是,人治的克服仍离不开相当的“人治”(非个人性质的集体决策),故依法治国、兼行“党治国家”有其重要的不可替代的功能,中国势必有一个法治要素和党治要素并存的历史阶段。在这个特定的历史阶段,寻求和维持党治与法治的平衡是这个体制得以应对危机、解决问题的必要条件。问题是这种平衡是相对的,在不同的时期,哪一种要素会占居优势地位,或这两个要素在执政党的治理实践中孰轻孰重、孰先孰后,里面包含着复杂的政治考量和时间变量,是由社会政治发展对集权逻辑或分权逻辑的具体需要以及二者由此获得相对优势的地位决定的(见表1、表2)。(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/115039.html
文章来源:《学术月刊》2019年第1期
收藏