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陈科霖:纵向府际关系视域下的中国国家治理研究:进路与比较

更新时间:2018-12-06 13:02:46
作者: 陈科霖  

  

   [摘要] 中国沿袭两千年之久的中央集权制政治制度深刻地形塑了当代中国国家治理的基本格局。随着当代中国国家治理权力过程的转型,基于纵向府际关系视域下的中国国家治理研究逐步形成了一系列研究假说,以行政发包制、中央治官,地方治民与帝国的治理逻辑为代表的“统治风险与有效治理”视角、以财政联邦主义、地方分权式威权主义与项目制为代表的“财政分权与地方增长”视角、以锦标赛体制、行为联邦制、压力型体制为代表的“纵向博弈与横向竞争”视角分别从不同的侧面对中国纵向权力过程进行了解读。在对上述理论假说进行系统性比较的基础上,通过将“中央-地方”视角与“国家-民众”视角加以系统性整合,可以进一步构建“三元互动结构”的理论模型。如何在此基础上进一步丰富与完善中国国家治理的相关理论建构,有待后续研究加以进一步的探讨。

   [关键词] 纵向府际关系;中国国家治理;理论假说;三元互动结构;比较研究

   陈科霖,男,深圳大学城市治理研究院院长助理,助理教授,当代中国政治研究所专职研究员,党内法规研究中心办公室主任,主要从事当代中国政府与政治及中国国家治理研究。

  

   一、引  言

  

   中国文明作为世界上最古老的、未曾中断的文明,创造了沿袭两千年之久的中央集权制政治制度。在这种有效且延续的治理现实背后,政治学、经济学、社会学等领域的学者都在关注中国的治理结构问题,既有的研究生动地展现了中国治理结构的图景。其中,就纵向权力运行的视角来进行观察,九种具有代表性的理论对中国的国家治理结构从不同的维度做了深刻的刻画与解读,它们分别是:行政发包制[1]、中央治官,地方治民[2-4]、帝国的治理逻辑[5-8]、财政联邦主义[9-11]、地方分权式威权主义[12]、项目制[13-15]、锦标赛体制[16-17]、行为联邦制[18]以及压力型体制[19]。如果就上述假说所赖以借助(或隐含)的逻辑前提做一分类,可以将上述九种假说分为三组:

  

   第一组:行政发包制、中央治官,地方治民、帝国的治理逻辑。上述三种理论假说可以概括为“统治风险与有效治理”的视角[4]。这一组理论假说包含着这样的前提,即中央政府面临着两个存在着相互冲突的目标:一是保持中央政府的政权稳定,二是在保持政权稳定的前提下,提高国家的治理效率和经济发展水平。而通常情况下,分权有益于提高国家的治理效率,但是分权也带来了中央集权弱化的风险。为了达成两大目标的均衡,中央政府和地方政府就形塑了一种特殊的分权关系,而上述三种理论假说则是对这一分权关系的概括式描绘。

  

   第二组:财政联邦主义、地方分权式威权主义、项目制。上述三种逻辑可以概括为“财政分权与地方增长”的视角。这一组理论假说包含着这样的前提,即中央政府面临着经济增长(提升治理绩效)的直接目标,这种对经济增长绩效的追逐,往往是后发国家建构政治正当性的普遍性政治策略[20],而财政分权有助于推动这一目标的达成。但是这一组理论假说与前一组的不同之处在于,地方政府为了能够实现经济增长的目标,则往往通过更为集权化的方式开展治理,从而形塑了特殊的央地财政分权结构。这一组理论假说则描绘了这一压力传导机制下的纵向府际间财权与事权分配关系及其影响。

  

   第三组:锦标赛体制、行为联邦制、压力型体制。上述三种逻辑可以概括为“纵向博弈与横向竞争”的视角。这一组理论包含着这样的前提,随着现代治理的日趋复杂化,中央政府通过传统的“命令-服从”的方式实现对国家的有效治理正在日趋困难。为此,央地政府之间就形成了一种“纵向博弈”的关系,这种纵向博弈的关系一方面通过中央对地方人事权的高度控制,从而实现对地方行为的底线控制(即“兜底”),从而促使地方政府为实现中央政府的整体目标而合作努力;另一方面,由于地方自主权的扩张,央地之间不得不通过谈判的方式实现对相互间利益与责任的划分。与此同时,由于中央的底线控制的存在,使得集权体制得以维系,而一统于这一集权体制下的各地方官员,为了实现自身利益的增加,也趋向于参与到这种博弈体制中来,进一步形成横向的竞争,间接地促使了中央目标的达成。

  

   解读中国的国家治理逻辑,考察内嵌于其间的权力结构和运行机制成为了一种可行的路径。事实上,中国的纵向权力关系一直处于一种“集权”和“分权”相互交织的矛盾状态。这三组理论假说都承认了“集权”与“分权”在技术与现实上既是必要的,也是可能的这样一个大前提,但在同样的前提出发,经不同的切入点进行观察,这三组理论给出了不同的解释路径:第一组理论从中央的宏观视角出发,它做出了中央在国家治理中需要面临“统治风险”与“有效治理”之间的固有矛盾的基本假设,因而中央采取了不同的措施加以适度分权,从而平衡这两个矛盾之间的张力,进而维系国家治理的延续。因而从本质上说,第一组理论假说所回应的核心问题在于“通过什么样的纵向府际关系权力结构,国家得以实现稳定有效治理”;第二组理论假说从财政视角出发,认为财政分权有助于实现治理绩效的增长,中央政府通过一系列不同的措施促使财政分权格局的形成,进而发挥地方的积极性推动经济增长。基于此。第二组理论假说所回应的核心问题在于“中央政府怎样借助财政分权的工具促进治理绩效的提升”;第三组理论则从中央与地方之间的互动视角出发,认为中央与地方之间,以及地方与地方之间在事实上存在着一种基于某种合作目标的纵向博弈与横向竞争的状态,这种状态进而形塑了相对动态的纵向府际关系运作机制,呈现出一种“互动化”的国家治理模式,因而第三组理论假说所回应的核心问题则在于“以一种什么样的纵向府际关系权力运行机制,中央得以引导并激励地方行为”。本文基于这样的分析框架试图对这三组理论假说展开深入的述评,力求进一步探寻中国纵向权力运行机制的核心脉络。

  

   二、“统治风险与有效治理”:国家何以实现稳定有效治理

  

   “统治风险与有效治理”是对“行政发包制”、“中央治官,地方治民”以及“帝国的治理逻辑”三个理论的系统性概括。在这一组理论中,面对着统治风险(稳定)与地方分权(效率)之间的抉择,中央政府如何平衡这两大因素,并最终开展国家治理,形塑了这一组理论所描绘的纵向府际间权力结构及运行机制。

  

   (一)行政发包制

  

   “行政发包制”这一概念由周黎安最早提出,用以指称像是层层发包一样的纵向府际间关系的模式。在行政发包制之下,行政和经济管理事务由中央逐级发包到最基层,基层作为最终的承包方,具体实施政府管理的各项事务[1]。

  

   行政发包制这一概念的产生源于经济学中企业理论对企业治理两种模式的划分:发包制与雇佣制分别代表了企业治理的两种基准形态——在雇佣制之下,企业的生产环节全部由企业内部加以完成,而与此相反的发包制,则表示企业将生产环节外包给企业外部的主体加以完成。企业理论中的发包制主要关注到了企业生产的效率、资产的产权以及生产的激励三大核心变量。而这三大变量在实质上又与政府治理密切相关——公共品生产的效率决定了公共治理的效率导向;公共品的产权属性决定了公共治理的价值取向;而公共品的激励决定了公共治理行为人的行为指向。基于这样的可移植性,周黎安在基于企业理论的发包制基础上,构建了基于政府治理领域的“行政发包制”。

  

   在周黎安看来,行政发包制是一种介乎于韦伯意义上的科层制与纯粹的外包制之间的一种“中间形态”,即行政组织边界之内的“内部发包制”[1]。在行政权分配、经济激励和内部考核与控制三个维度上,行政发包制展现出了其系统性的差异。

  

   在这样的组织体系之下,行政发包制呈现出了一系列看似矛盾的组织现象,如“集权-分权”悖论,以及官僚规则与变通违规的并立等等。作为发包方,其集权体现出了权力的绝对性和向下授权的相机性;而作为承包方,其分权则体现出了具体治权的分割性,亦即所谓“分殊的实际控制权”[21]。类似地,张静也将行政发包制中的具体治理现象概括为“多重权威中心治理”,即发包人与承包人之间通过微妙的权力制衡关系维系了整个治理体系的运转[22]。

  

   行政发包制作为一种解释中国纵向府际关系的重要理论,它从经济学与组织学的视角出发,探讨了中国国家治理过程中出现的一种既具有科层制特征又具有一定程度的外包制特征的混合形态的治理逻辑。行政发包制的核心在于,由于中央政府无法直接实现对国家的有效治理,因而在必须进行分权的前提之下,中央政府为实现其有效治理的目标,通过建立一种基于内部控制与属地层层发包的机制,通过总体集权(发包人正式权威与剩余控制权)与具体分权(承包人具有高度的自由裁量权)的结合,创造了一种弹性的治理架构,从而缓和了中央政府所面临的“统治风险”与“有效治理”二者之间的张力。行政发包制下的权力运行机制如图1所示:

  

  

   图1  “行政发包制”内在权力结构与运行机制图示

  

   (二)中央治官,地方治民

  

   “中央治官,地方治民”这一概念最早由曹正汉所提出[23],又可称作“上下分治”的逻辑。这一概念最早被应用于对西方经济学所无法解释的“中国现象”的解释——为什么中国可以在经济增长的同时保持政治上的稳定?为此,曹正汉转变了分析的视角,指出中国国家治理中可能存在的稳定机制在于国家治理将“治官权”与“治民权”进行了分设。中央政府为了维护其在民众面前的良好形象,多将具体涉及与民众利益冲突的事务交给地方官来处理,而中央则牢牢抓住管理地方官员的“治官权”。在这样的逻辑下,自上而下的集权与“治官权”“治民权”的分设就巧妙地形成了分散执政风险机制与自发调节集权程度机制的并存,为此,曹正汉做了“分散烧锅炉”的一个比喻:

  

对于烧开一定量的水(实现国家的有效治理)而言,有两种可供选择的逻辑,一种是“直接烧锅炉”的策略(即统治者亲力亲为,直接进行治理,如图2左半部分所示),而另一种则是“分散烧锅炉”的策略(即统治者利用代理人分别进行治理,如图2右半部分所示)。由于人的理性是有限的,假设锅炉由于人的因素有x%的概率被烧爆(治理失败),那么“直接烧锅炉”方式出现国家总体治理失败的概率:P1=x%(因为是直接治理,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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