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杨龙 胡慧旋:中国区域发展战略的调整及对府际关系的影响

更新时间:2015-07-10 01:25:03
作者: 杨龙 (进入专栏)   胡慧旋  

   【摘要】改革开放以来,我国的区域发展格局和增长极布点模式历经几次较大的调整,区域经济发展战略逐步形成了整体性、网络化和增长极多元化的特征。在区域经济新格局下,区域发展战略的功能不断增加和细化,近期密集出台的专题型试验区和区域发展规划上升为国家发展战略被分别赋予了不同的功能。区域经济发展战略的调整和中国经济发展格局的变化影响到中央与地方以及地方之间的关系,中央向地方以新的方式赋权,地方以新的方式影响中央的政策,地方政府之间的关系也得以拓展。

   【关键词】国家级试验区|国家发展战略|府际关系

   2008年以来诸多专题型国家级试验区纷纷设立,相当一批地方发展规划上升为国家发展战略,中国的区域发展战略出现变化。一方面国家对区域发展格局进行重新设计,以更为科学的国土空间规划为区域发展战略制订的出发点,并且细化了区域发展的布局。另一方面国家鼓励地方根据自己的优势,发展自己的特色,通过吸收地方区域发展思路,丰富国家区域发展战略。国家区域发展战略的这种重大调整也导致府际关系发生变化。

一、改革开放以来中国区域经济发展战略的演变

   1978年以来,中国的区域发展格局在区域发展不平衡的影响下不断变化,区域发展战略也在不断调整。

   (一)中国区域发展格局的演变

   中国在区域发展的格局上经历了东中西三大地带、东中西加上东北四大板块、“三大五小”和六个核心经济圈、四类主体功能区等演变,在区域划分的依据、目的等方面也逐步变化。

   1.东中西三大地带的区域架构

   20世纪80年代,中国的区域概念体现为东部、西部、中部三大地带。作为改革开放的重点地区,东部沿海最先开放的地区在广东和福建,最早的经济特区设置在深圳和珠海,其后陆续设立的经济开发区(国家级的)也主要分布在东部沿海地区。由此,东中西三大地带成为国家经济社会统计的一个区域划分依据。

   然而,三大地带的划分存在一定的问题。一是西部地区的范围太大,其中内蒙古的东部实际上位于东北地区,而东北地区是划在中部地区的。二是中部地区的范围有“跳跃”,除了中部六省之外还包括东北三省,而东北三省从地理位置上看并不在中部;其中辽宁沿海地区实际上属于东部沿海。三是三大地带提出后相当长时间里并没有作为政策概念,比如东部地区从来没有统一的区域政策,也没有真正成为政策概念,通常的提法则是沿海地区。

   随着东部沿海地区与西部内陆,尤其是边疆地区的发展差距明显拉大,使得国家不得不重视如何缩小地区发展差距,开始注重帮助落后地区的发展。1999年国家为缩小东部地区与西部地区的发展差距而提出西部大开发战略①,2000年1月国务院决定成立西部地区开发领导小组,由国务院总理任组长,中共中央、国务院19个部门的主要负责人为领导小组成员。国务院西部地区开发领导小组下设办公室,在国家发展计划委员会单设机构,具体承担领导小组的日常工作,国家发展计划委员会主任兼任办公室主任。同年6月,国务院西部地区开发领导小组成员增加至包括23个中央部门的主要负责同志,并在后来的发改委里设西部开发司。东中西三大地带的政策意义是从西部大开发战略的实施开始的。

   2.四大板块的格局细化

   先有东部地区实现率先发展,接着西部地区开发得到国家重视,西部地区2002年经济增长速度首次超过中部地区。这使得中部地区意识到自己的发展危机,在发展水平上不如东部,在发展速度上不如西部,出现了所谓的不东不西、不是“东西”的说法。而此时的中部只是中部六省,不包括东北地区,中部地区地理范围的划分问题凸显出来。面对区域经济发展的不平衡与地理划分所凸显的问题,国家的区域概念开始突破东中西三大地带,把东北地区单独考虑。东中西三大地带不再作为区域发展战略和区域政策制定的主要依据,而是改为四大“板块”。

   国家“十一五”规划纲要按四大“板块”的空间架构,提出了“坚持实施推进西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部地区崛起,鼓励东部地区率先发展,推进东中西良性互动”的区域发展总体战略。2003年国家提出振兴东北地区等老工业基地的战略,同年成立国务院振兴东北老工业基地领导小组,国务院总理任组长,29个部委首长为成员。2004年设立国务院振兴东北老工业基地领导小组办公室,同时在发改委设东北振兴司。振兴东北的战略取得明显的成效,2009年国务院发布《关于进一步实施老工业基地振兴战略意见》,总结所取得的成就为“以国有企业改革为重点的体制机制创新取得重大突破,多种所有制经济蓬勃发展,经济结构进一步优化,自主创新能力显著提升,对外开放水平明显提高,基础设施条件得到改善,重点民生问题逐步解决,城乡面貌发生很大变化”。该《意见》第二十五条要求:建立东北地区合作机制。建立东北地区四省(区)行政首长协商机制,定期研究协调跨省(区)重大基础设施项目建设、产业布局,以及区域协调发展等问题,并对老工业基地调整改造的重大事项提出意见建议。

   与此同时中部地区也开始进入决策,成为政策概念。2004年3月,温家宝总理在政府工作报告中首次明确提出促进中部地区崛起,2004年12月中央经济工作会议再次提到促进中部地区崛起。2005年3月,温家宝总理在政府工作报告中提出“抓紧研究制定促进中部地区崛起的规划和措施”,2006年2月15日,温家宝总理主持召开国务院常务会议,研究促进中部地区崛起问题。2006年出台的《关于促进中部地区崛起的若干意见》为中部六省提供了重要战略机遇。2009年通过《促进中部地区崛起规划》,2010年8月,国家发改委通过《促进中部地区崛起规划实施意见的通知》和《关于促进中部地区城市群发展的指导意见的通知》,旨在深入实施《促进中部地区崛起规划》。中部崛起战略的一个特点是中部六省自发合作的动力强,预计《促进中部地区崛起规划》的实施可以获得足够的地方支持。

   3.“三大五小”和六个核心经济圈体现区域化与城市化的结合

   “十一五”期间,中国区域发展战略随着区域发展格局的聚集与分散而进一步细化,区域经济发展形成了东部沿海“三大五小”和全国范围内6个核心经济圈(带)的空间格局。这一空间格局以沿海或沿江为依托,覆盖了从东北到西南的全部沿海地区,华北、华中、华南以及中部地区和部分西部、东北地区也被囊括在内。具体而言,“三大”是指环渤海地区、长三角和珠三角地区,“五小”则是指辽宁沿海、山东黄河三角洲生态经济区、江苏沿海经济区、海峡西岸经济区和广西北海经济区。这是继1984年国务院批准十四个沿海开放城市后,国家推动东部发展的又一重要布局,“三大五小”的开发格局使得中国东部沿海地区的经济区连成一片。六个核心经济圈(带)包括首都经济圈、环渤海经济圈、东海经济圈、南海经济圈、长江中上游经济带以及黄河中游经济带。从区域分布特点来看,“三大五小”和六个核心经济圈(带)呈现明显的交叉,“大圈套小圈”现象普遍存在。“五小”中的辽宁沿海、山东黄河三角洲生态经济区位于环渤海地区,江苏沿海经济区位于长三角地区,形成“大”中有“小”、“大”“小”交叉的格局。这种交叉也体现在六个核心经济圈(带)的分布上:首都经济圈和渤海经济圈有交叉,东海经济圈则跨越长三角和海西经济区,南海经济圈跨越珠三角和北部湾经济区。而内地的核心经济带分别以长江流域和黄河流域为轴,均为跨省的经济区,其中长江中上游经济带以武汉城市圈、长株潭城市群、成渝地区、昌九地区为依托,黄河中游经济带以中原地区、关中地区以及国家能源基地为依托。这种区域经济分布的一个特点是贯穿了东中西三大地带,有利于缩小区域发展差距。另一个特点是城市群(圈)之间在辐射圈边缘上有交叉和重合,对于位于边缘的地方提供了多重机会。总的说来,这种区域发展的格局更为强调区域内部的经济联系。

   4.四类主体功能区从国土开发的角度规划区域发展

   从“三大地带”到“四大板块”,再到“三大五小”和六个核心经济圈(带)的形成,区域经济格局提法的改变体现了中国区域发展战略由不均衡到均衡协调发展的转变。然而,在这样的区域发展规划下,区域经济除了要注重均衡和协调之外,还应该考虑科学开发和可持续发展问题。针对区域经济发展过程中国土空间的开发模式问题,2010年底国务院颁布了《全国主体功能区规划》,对主体功能区的内涵和划分做出了阐释:按开发方式,分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类;按开发内容,分为城市化地区、农业地区和生态地区三类;按层级,分为国家和省级两个层面。作为中国首个国土空间规划,四大主体功能区的划分强调不同地区要根据资源环境的承载能力来确定功能定位和开发模式,以此来控制开发的强度,完善开发的政策。

   四大主体功能区规划是一种国土规划,与“三大地带”等区域划分在区域概念上是有区别的。

   第一,“三大地带”等是以区域为综合经济社会发展单位,而主体功能区是以区域作为国土开发的单位。从规划的意义上看,区域发展规划注重发挥不同地区的比较优势,从宏观发展的角度定位区域发展的目标和布局,比如“四大板块”的划分正是立足于东中西以及东北不同区域的发展优势,突出不同地区经济发展的特点。国土空间规划以国土开发模式为重心,强调环境的保护和可持续发展问题,四种不同类型主体功能区的划分体现的是对国土开发的空间管制政策,进一步引导地方和区域经济的发展。

   第二,主体功能区的划分主要以是否可以开发,开发可以达到的深度为依据,侧重可持续发展;而“三大地带”等区域划分是以区域为单位,主要依据是区域内的经济联系和区域范围内竞争力的形成和提高。四大主体功能区规划为经济区域以及地方政府制定本区域和本地发展规划指明了方向,提出了限制条件,主体功能区规划的颁布意味着各个经济区域和地方政府今后的发展只能以自己资源和生态条件撑的能力为限,同时又必须考虑到本地在全国的地位和作用。

   第三,主体功能区的划分是国家视角,从全国出发,兼有实现全国区域发展合理布局和平衡区域发展的功能。而“三大地带”等区域划分是区域和地方视角,各个区域从区域和地方均以促进本区域的经济发展为目标,其结果有可能加大区域发展的差距。主体功能区的划分涵盖全部国土,而以往的区域划分只有“三大地带”是涵盖全国的,这意味着中国的区域发展政策从“梯度发展”转向均衡发展。四类主体功能区内包含着若干经济区,不仅有“三大五小”和六个核心经济圈(带),而且列出了更为小规模的经济区。此次国土规划要求各省也制定自己的功能区规划,以县为规划的最小单位,意味着今后经济区的规划和建设只能以主体功能区规划为依据,地方发展与国家发展以新的方式连结得更为紧密。

   主体功能区规划的最大特点是将城市化和区域化结合,而城市化和区域化恰好是中国作为超大规模国家经济连续高速增长过程中两个最为突出的特点。中国的城市发展将以资源承载能力和国土开发计划为依据,区域化与城市的发展、大城市的发展以及城市群的发展一致,以工业和农业的区域分工为依据。城市化和区域化的结合将使得中国的现代化发展更为合理。此外,作为对30多年来中国区域发展政策的总结,此次主体功能区规划目标的实现确定在2020年,因而预计中国的区域发展政策将稳定一段时间。

   (二)增长极布点的变化

   中国在增长级布点上经历了设立开发区(经济特区)、设立综合配套改革试验区、设立专题型改革试验区、把地方区域规划上升为国家发展战略等变化,逐步铺开增长级布点。

   1.设立开发区或开放城市

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本文责编:wenhongchao
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文章来源:《南开大学(哲学社会科学版)》2012年02期
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