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杨龙:中国区域政策研究的切入点

更新时间:2015-07-11 16:43:52
作者: 杨龙 (进入专栏)  

   【摘要】中国的区域问题主要有区域差距大、缺乏区域发展的协调机制。区域政策是一项基本政策,按照对象和功能可以分为不同种类。区域政策研究的思路是从政策结构和政策过程两个方面探讨如何提高区域政策的科学性和可行性。现阶段需要拓展政府职能的分类,凸显"协调职能"在中国的首要地位,根据此项职能设立区域政策的制定和执行部门。研究中需要扩展府际关系理论,深入到政府部门之间的关系,指出区域政策的制定和执行中府际关系的结构和运行特点。实践中需要把政策制定和政策执行有关的府际关系定位为一种机制,其功能应为提高区域政策的效果和协调区域关系。

   【关键词】区域政策|政府职能|府际关系

   20世纪90年代以来,中国政府为了促进区域协调发展,持续采取了一系列区域政策,对于缩小区域发展差距起到了一定成效,但并未根本解决区域经济发展不协调的问题。尽管到2012年,中西部和东北地区的经济增速连续5年超过东部,人均地区生产总值的相对差距有所缩小,但区域发展绝对差距仍在继续拉大,区域发展差距依然较大。2011年京津冀、长三角和珠三角三大区域的GDP就占到了全国的43.5%,而同期西部地区的GDP仅占全国16.7%①。在发展质量方面,四大区域之间在人均地区生产总值、人均财政收入、全体居民消费水平等指标的相对差距仍然较高②。中国已有的区域政策内容包括大力扶持中西部和东北地区,鼓励发达地区与欠发达地区的合作,并安排发达地区对欠发达地区进行帮扶;税收优惠、投资鼓励、用地优惠、产业倾斜、人才引进等多种政策手段并用;在对中西部基础设施建设、产业跨区域转移等方面,国家投入了大量资金。如此大量和多重的政策仍不能解决中国区域发展不协调的问题,其原因主要是已有的区域政策的执行力不足,区域政策之间还缺乏协调,从而不能发挥已有区域政策的效力。

一、中国区域政策研究议题的选定

   区域政策是一种基本政策。政策是指“国家(政府)、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则,它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例的总称”③。一般意义上的政策包括总政策、基本政策和具体政策三个层次。

   1.中国区域政策的定位

   总政策是关于国家全局性、根本性、决定社会发展基本方向的政策,包括总路线、总任务等,是所有居民必须遵循的、法定性的行为规则④。中共十六大以来,中国的总政策是坚持中国特色社会主义道路,全面建设小康社会。中共十七大提出,全面建设小康社会的路径是实现城乡协调发展、区域协调发展、经济与社会协调发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放的统筹。中共十八大把之提升为建设政治、经济、文化、社会和生态五种文明。

   基本政策是“在总政策的制约下,解决社会基本领域中存在的主要问题时候必须坚持的行为规范”⑤。基本政策是实现总政策中各个目标的手段,通常是“政府公共管理中关系到各个公共部门运行和发展的政策”⑥。基本政策分为两个大类,一类为分领域的政策,如政治政策、经济政策、社会政策等;另一类为跨领域的政策,如区域政策。基本政策或是由特定领域一系列政策组成,如财政政策、产业政策等构成经济政策;或是由跨领域的若干政策组成,如区域政策包括了财政、产业等若干相关的政策。

   具体政策是“在社会基本活动领域之下更小的范围中发挥作用的政策”,是“为解决社会发展中某个领域某个问题的具体政策”⑦。如财政政策包括财政收入政策、财政支出政策等,对欠发达地区、萧条地区等问题区域的帮助或扶持政策等都是区域政策的组成部分。

   区域政策是指政策主体在某种特定的区域秩序和空间结构的基础上,采用各种政策手段,去实现某种政策目标的行动或行动方案。作为一种基本政策,区域政策的功能是实现总政策中的“协调区域发展”目标。这一目标在中共十七大报告里表述为“推动区域协调发展,优化国土开发格局。缩小区域发展差距,必须注重实现基本公共服务均等化,引导生产要素跨区域合理流动。要继续实施区域发展总体战略,深入推进西部大开发,全面振兴东北地区等老工业基地,大力促进中部地区崛起,积极支持东部地区率先发展。加强国土规划,按照形成主体功能区的要求,完善区域政策,调整经济布局。”中共十八大报告则把“区域协调发展机制基本形成”作为实现“经济持续健康发展”目标中的一个部分。区域政策是一种跨领域的基本政策,具有多层次、宽范围的特点,是一系列政策的集合。区域政策里既有发展战略、国土规划,也有分布在不同领域的具体政策,如扶持民族地区发展的经济政策;既有针对跨区域问题治理的法规,也有用于解决跨区域问题的具体政策。

   2.区域政策的层次和种类

   作为一系列政策的集合,中国的区域政策可以分为两个层次,第一个层次是全局性政策,以国家整体作为对象的政策,目前包括区域发展总体战略和主体功能区规划。区域发展总体战略明确了全国范围内东部、中部、西部和东北四大地带的发展目标,主体功能区规划规定了未来一段时期内全国各类区域开发的强度。第二个层次是各类具体区域政策,包含广泛,其中有的范围广,如西部大开发战略,涉及12个省(市、区)。尽管区域政策覆盖面广,但大多为专项政策,以解决区域问题为任务,如对口支援政策针对的是处于边远的民族地区的经济落后问题,由东部和中部的省市以及大型国有企业和部分事业单位,对口支援西藏、新疆等西部民族地区。

   按照美国政策学家罗威(T.Lowi)对政策的功能性分类⑧,区域政策中有分配性的政策,如西部大开发等针对问题区域的政策;也有再分配性的政策,如国家对贫困地区的转移支付、中央政府安排的对口支援;还有调节性的政策,这类政策对政策对象的行为起到约束作用,如主体功能区规划对不同类型区开发强度的限制。除此之外,还可以把区域政策分为鼓励性的与限制性的,对东部、中部、西部和东北四大板块实行不同的支持政策属于鼓励性政策;主体功能区规划是中国区域政策中首次出现的限制性政策,反映中国经济发展进入了资源和生态约束的阶段。在鼓励性区域政策中,还包括了帮扶性政策,如中央扶持民族地区发展的政策、中央扶持革命老区发展的政策以及对口支援等。由于一直实行政府主导型发展模式,政府不但有发展经济的职能,也负有协调各方面利益的责任。在区域政策方面,由于地方政府间的竞争较为激烈,地区间矛盾和冲突时常出现,需要中央政府出面协调,因而中国先后制定了众多协调区域利益的政策,协调性区域政策遂成为中国区域政策中重要的一种。作为一个超大规模的国家,中国在国家层面和地方层面均有区域政策,地方区域政策主要出现在面积广大的省级政府层次。由于省内的区域发展差距普遍存在,因而需要相应的地方性区域政策。

   3.区域政策研究议题的选定

   在中国这样的大国,全局性区域政策规定了国家在空间方面发展的总体方向,针对的是具有全局性影响的区域问题。解决中国存在的区域发展不平衡问题,需要从国家层面考虑各类地区的发展。全局性区域政策是否合理、与其他区域政策是否匹配以及是否得到有效的执行,成为研究区域协调问题首先要考虑的内容。区域发展总体战略自十一五规划提出以来,十二五规划以及其他重大政策均体现平衡发展东中西及东北地区的原则,成为中国区域发展的指导性纲领。全局性区域政策层面目前存在的主要问题是主体功能区规划推进不力。主体功能区规划于2010年12月发布,其主要目标实现的时间是2020年。如今已过去3年,从我们掌握的资料看,在全部应该制订主体功能区规划的31个省级单位里到2013年11月尚有10个没有完成。在已经完成省级主体功能区规划中主体功能区的概念也发生了变化,出现了变通性的主体功能区类型,国家的主体功能区规划在落实中遇到地方的博弈。主体功能区规划的主旨是限制开发强度,其推进不力表明限制性区域政策的实行遇到来自地方政府增长驱动型发展方式强大惯性的阻力。此外,主体功能区与其他区域政策工具的衔接和协调也还没有制定具体的办法。

   中国不同地区自然地理条件差异大,地区间的发展差距大,既要鼓励发达地区先行发展,也要帮助落后地区尽快改变欠发达状况。为此国家制定了针对不同问题区域的多种专项政策,其中帮扶性区域政策和鼓励性区域政策数量最多。在各项帮扶性政策里,对口支援是覆盖面最大、政策强度最高、实施时间最长的区域政策,其中对口支援西藏和对口支援新疆已经制度化了,中央要求支援方与受援地共同制定援助的五年规划。对口支援政策也在扩展,不仅被用于支援边疆民族地区,而且被用于自然灾害的救助;不仅国家层面有对口支援政策,省内也有了对口支援政策。对口支援政策在帮助民族地区发展、促进民族团结、推进区域合作等方面有较大贡献,一直没有摆脱“重投入、轻效果”的状态。对口支援实际上是一种横向转移支付,但其持续性以及合法性等方面均存在问题。对口支援政策与现有的财政体系如何融合、对口支援如何从政治任务转向法律义务、如何调动支援方与受援地积极性等问题均需要认真检讨和反思。

   在各项鼓励性区域政策里,特殊功能区政策使用得最为广泛,其中经济功能区是大多数,主要包括经济技术开发区、高新技术产业园区、保税区(自由贸易区)、出口加工区、边境合作区等类型。据不完全统计,截至2011年底,仅国家级经济性功能区就达到了385个,而省部级经济功能区更是多达1210个⑨。经济功能区属于地方政府的派出机构,其任务单一,机构简单,典型的权力结构为“管委会”。从第一个经济功能区设立到如今已经走过30多年的历程,大量的经济功能区已经完成全面的开发任务,面对日益增加的社会管理和公共服务任务。数量众多的经济功能区下一步是仍然维持管委会体制,还是走向行政区建制,目前还看不出明显的趋势。大多数经济功能区处在如何选择管理体制的十字路口,急需探讨可供经济功能区转型发展的路径选择。

   在协调性区域政策方面,存在的主要问题是协调区域关系的机制效力低和缺乏区域组织间协调机制。据不完全统计,国内现有区域合作组织300多个,但是国内地方间无序竞争和低水平重复建设依然存在,地方之间在资源开发与利用、生态环境保护与补偿、生产要素流动与交易等方面的利益冲突频现。这表明这些协调机制普遍缺乏权威性,不能适应协调地方冲突的需要。更进一步的问题是国内众多的区域合作组织之间也开始出现利益竞争、利益冲突乃至区域保护现象,而区域合作组织之间的协商平台尚未建立。随着区域合作组织的不断成熟,区域合作组织间的冲突和矛盾将成为一种重要的区域问题,因此如何协调不同区域合作组织间的关系也提上议事日程,协调地方间关系和协调区域间关系也是中国区域政策目前面临的主要任务。

二、对已有研究成果的分析

   国内关于区域政策和区域协调发展机制的研究大多存在于区域经济学领域,缺乏公共管理学科的研究。多数研究者属于区域经济学领域,公共管理特别是公共政策领域的学者在区域政策方面的贡献几乎是一个空白。

   1.关于区域政策整体的研究

在实行西部大开发政策之前,国内区域政策的研究主要是基于中央政府的规划和战略,专门从事区域政策的学术研究,多数是从某些方面研究区域政策制定的必要性、影响因素或未来发展方向,并且主要立足于国家宏观发展战略与政策对区域发展的影响方面。例如陆大道、魏后凯和杨开忠等从区域发展、地区差异与区域经济角度论及中国区域政策的一些问题⑩。王一鸣的《中国区域经济政策研究》一书则着重从区域经济政策内容角度介绍了中国的区域政策制定与实施概况,也涉及区域政策的评价,但主要偏重区域政策评价的程序与方法介绍,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:wenhongchao
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文章来源:《南开学报:哲学社会科学版》2014年02期
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