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吴宏耀 赵常成:法律援助的管理体制

更新时间:2018-08-06 23:42:10
作者: 吴宏耀   赵常成  

   【摘要】 我国法律援助管理体制在二十四年的发展历程中经历了建立期、规范期、改革期三个阶段。目前法律援助管理体制在法律援助机构职能定位、法律援助机构性质以及法律援助管理职能配置三个方面仍存在理论与实践上的问题,亟待改革与完善。职能定位方面,法律援助机构应当立足于双重职能定位,推进服务人员专职化;机构性质方面,法律援助机构履行行政职能,应当逐步转化为行政机构;管理职能配置方面,应当取消法律援助管理机构,并依照“政策规划和实施相分离”的原则合理划分司法行政机关与法律援助机构的管理职能。

   【中文关键词】 法律援助机构;法律援助管理体制;法律援助制度;法律援助

  

   推进国家治理体系和治理能力现代化要求法律援助制度的深入改革与完善。法律援助管理体制的高效运作是法律援助制度发展的起点与基础,直接影响法律援助事业的开展,制约法律援助在国家治理中能够发挥的作用。然而,我国对于这一领域的相关问题未能有清晰的认识,相关研究尚显不足,法律援助管理体制尚待理顺。本文将梳理法律援助管理体制的发展历程、存在的问题,并就法律援助机构的职能定位、性质、职能配置问题,结合域外制度经验,探索相关的解决思路。

  

一、我国法律援助管理体制的发展历程

  

   我国法律援助制度建设开始于1994年,法律援助管理体制的建设亦随之展开,至今已有二十四年的发展历程。这一发展历程大致可以划分为三个发展阶段。

   (一)建立期(1994年—2002年)

   1994年,时任司法部部长肖扬在讨论《律师法》(草稿)时第一次正式提出了“建立和实施中国的法律援助制度”的设想。设想提出后,一些已有开展法律援助工作基础的城市率先行动,积极开展法律援助工作试点。1995年11月8日,广州市法律援助中心挂牌开业,成为全国最早成立的法律援助机构。[1]1996年6月3日,司法部发出《关于迅速建立法律援助机构开展法律援助工作的通知》,要求各省、自治区、直辖市司法厅(局)尽快建立相应的法律援助工作管理机构;各直辖市、省会城市、计划单列市以及有条件的中等以上城市的司法行政机关,尽快建立起为本地区提供法律援助的机构。其后,全国各地纷纷订立了有关法律援助的试行办法或规定,并根据各自的实际情况,建立起相应的法律援助机构。1996年12月18日,中央机构编制委员会办公室作出批复,同意成立司法部法律援助中心。2002年底,全国范围内已基本建立起四级架构的法律援助机构。

   这一时期的法律援助管理体制呈现出三方面特点:第一,法律援助机构数量迅速增加。1997年,全国法律援助机构达100家左右;1998年,全国法律援助机构达到200多家。[2] “截止到2003年,全国应建法律援助机构数为3154个,已建机构2774个,占应建数的88%。其中,地、市机构381个,占应建数的98%;县、区机构2361个,占应建数86%。”[3]第二,法律援助机构设置形式多元。例如,广州市司法局下设法律援助中心,武汉市律师协会下设法律援助工作委员会,北京市建立首家市级法律援助基金会,重庆允许市、区县设立法律援助事务所等等。当时已出现的具有代表性的法援模式,包括广州模式、郑州模式、北京模式、上海模式等等。[4]第三,法律援助机构职能配置各异。例如,广州市法律援助中心除负责组织、指派律师办理各项法律援助事务外,还承担制订法律援助工作规章、工作标准、规范以及拟定推行法律援助制度的长期规划和年度计划并组织实施等职能;而上海市浦东新区法律援助中心则主要负责接受法律援助申请并向律师事务所指派法律援助案件,基本不负有政策制定职能。[5]

   (二)规范期(2003年—2012年)

   2003年,随着《法律援助条例》的正式实施,我国法律援助制度发展到了一个新的阶段。《法律援助条例》规定“法律援助机构负责受理、审查法律援助申请,指派或者安排人员提供法律援助”,基本确立了“司法行政部门负责监督管理法律援助工作,法律援助机构具体负责组织实施法律援助工作”的管理职能配置。2008年,为进一步理顺法律援助管理体制、加强法律援助工作监督管理职责,司法部根据国务院“三定”规定,设立法律援助工作司,作为法律援助管理机构,其性质为司法部内设机构。其后,云南省顺利建立全国第一个省级法律援助工作管理局,截至2010年4月,全国32个省级法律援助管理机构中共有22个纳入司法行政机关序列。[6]

   这一时期法律援助管理体制呈现出两方面特点:第一,法律援助机构建设的重心由数量增加转为规范化建设。是时,我国在已建成的法律援助机构中,还有很多机构欠缺规范的工作条件。因此,加强法律援助机构的规范化建设成为重点。例如,北京市司法局要求法律援助机构实现法律援助专职人员配置合理、经费保障落实到位、接待场所宽敞便利、办公设施齐全、规章制度配套完备等目标,切实方便困难群众申请和获得法律援助。第二,二元制的法律援助机构设置模式逐渐显现。国家层面,法律援助工作司成立后,根据《司法部关于司法部法律援助工作司主要职责和内设机构的通知》,其主要职责是:指导、检查法律援助的法律法规和政策的执行工作;规划法律援助事业发展布局;承担法律援助机构、法律援助工作人员的监督管理工作;指导社会组织和志愿者开展法律援助工作等。与此同时,虽然保留司法部法律援助中心,但其管理职能弱化,在规定层面主要负责法律援助工作的宣传、培训、交流合作等。地方层面,以法律援助工作处命名的法律援助管理机构同样广泛设立。

   (三)改革期(2013年—)

   法律援助管理体制在近二十年的发展过程中,取得了丰硕的成绩,同时也暴露了相关问题。2013年,十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确要求“完善法律援助制度”,为我国法律援助制度的发展和完善提供了新的机遇。与此同时,《法律援助法》的立法计划和起草工作也在逐步推进。2015年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善法律援助制度的意见》,作为当前和今后一段时期指导我国法律援助事业发展和完善的纲领性文件,提出了法律援助工作持续发展的指导思想、基本原则、政策措施和核心要求。

   以上国家政策与立法的推进,为法律援助管理体制的改革迎来新的契机。在经过数年的立法准备与经验积累后,有必要对法律援助管理体制发展过程中面临的问题进行全面、准确的梳理与分析,并结合世界范围内的建设经验,进行充分的研究,为未来法律援助制度的改革、《法律援助法》的制定提供若干参考。

  

二、我国法律援助管理体制面临的问题


   目前,我国法律援助管理体制的相关问题可以归纳为以下三个方面:

   (一)法律援助机构职能定位问题

   在设立法律援助机构之初,司法部赋予这一机构管理法律援助工作以及直接办理法律援助案件的双重职能,即法律援助机构最初具备管理机构及服务机构的双重职能定位。“中国各地方法律援助机构除担负法律援助的管理工作之外,还直接提供法律援助的服务。特别是地(市)、县(区)两级法律援助机构具有较强的法律援助服务职能。”[7]现行《法律援助条例》21条也明确规定:“法律援助机构可以指派律师事务所安排律师或者安排本机构的工作人员办理法律援助案件。”法律援助机构在履行双重职能时,实践中出现了两种相反的现象:

   一方面,有些地方由于法律援助机构人员有限,无法兼顾双重职能。“2010年全国法律援助机构的平均工作人员只有3.75人,法律援助机构平均受理审批法律援助申请222件”,[8]仅这一项管理工作,法律援助机构即需投入大量工作精力。如果法律援助机构工作人员既要兼顾本部门的日常行政工作又要兼职提供法律服务,必然导致行政效率下降、服务质量受到制约。同时,顾永忠教授统计了2011—2013年间各地承办刑事法律援助案件的律师来源、办案比例及法援机构人员构成。数据显示,2011年,办理刑事法律援助案件的社会律师与法律援助机构律师分别是73.2%和26.8%,2012年改变为75.34%和24.66%,2013年则发展为78.69%和21.31%。[9]法律援助机构直接办理法律援助案件的比例正逐年下降。这一定程度上反映了,面对日益增长的法律援助服务需求,法律援助机构难以兼顾既是监管者又是服务提供者的双重职能。

   另一方面,有些地方法律援助机构将办案当做主要职责,服务职能出现异化。在实践中,出于个人利益,法律援助机构工作人员更热衷于办理法律援助案件并赚取办案补贴,尤其是一些律师资源较丰富地区的法律援助机构也热衷于办理法律援助案件。数据显示,吉林长春市法律援助中心2013年办理了331件刑事法律援助案件,其中法律援助中心工作人员办案比例高达73%(2011年、2012年这一比例更是高达85%、82%),领取的办案补贴远远高于支付给社会执业律师的办案补贴。与此形成鲜明对比的是,北京市法律援助中心及北京市海淀区法律援助中心2013年工作人员办案比例则仅分别为2%、0.4%。[10]这一组数据,反映了各地就管办职能截然相反的制度实践,同时说明,当法律援助机构工作人员有权同时指派案件并办理案件时,内部人员更可能选择办案以获取更多利益而不是选择管理,导致法律援助机构的管理职能无法充分行使。

   (二)法律援助机构性质问题

   当下,我国各级、各地区法律援助机构性质不一致的现象普遍存在。在实践中,法律援助机构的性质主要有三类:行政机构、参照公务员管理的全额拨款事业单位、非参照公务员管理的全额拨款事业单位,此外还有个别机构仍处于非编制。截至2014年底,全国法律援助机构数为3263个,其中行政性质机构和参照公务员管理的事业单位分别为1530个和628个,分别占机构总数的46.9%和19.2%;全额拨款事业单位(不含参照公务员管理的事业单位)1054个,占机构总数的32.3%。[11] “不同的机构性质导致人员的入口、管理、待遇等方面的不同,影响法律援助机构的正常运转和工作人员的工作积极性,进而影响法律援助服务的供给能力。”[12]不仅如此,不同层级间的法律援助机构的性质也普遍不一致,以黑龙江省为例,2011年数据显示,大兴安岭地区法律援助中心机构性质为事业单位,但其下的县级法律援助机构性质均为行政机构,即呼玛县法律援助中心、塔河县法律援助中心、漠河县法律援助中心。[13] “从理论上讲,作为事业单位性质的机构开展对下级行政性质机构的监督管理工作是难以说得通的。”[14]不同层级间的法律援助机构在进行业务指导、交流等工作时也存在不必要的障碍。

   法律援助机构性质不统一有其历史原因,“中国的法律援助制度始建于1994年,正值第三次和第四次行政管理体制和政府机构改革的关键时期,在精简机构的大原则下,许多法律援助机构的建立只有采取委曲求全的办法。”[15]然而,混杂的机构性质背后,其实质原因是对法律援助机构的职能性质理解不充分。法律援助机构是否履行行政职能?职能的履行需要国家赋予其何种机构性质?这些问题至今仍未得到充分的认识。

   (三)法律援助管理职能配置问题

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本文责编:陈冬冬
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