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程滔:法律援助的责任主体

更新时间:2018-08-06 23:38:06
作者: 程滔  

   【摘要】 法律援助从最初的慈善行为,逐渐成为公民的一项权利。随着法律援助对象、范围的拓宽,公设辩护人的设立,其责任主体逐渐向国家转化。我国将法律援助界定为政府责任,不仅不利于充分调动各方参与积极性,也不利于法律援助相关方的协调配合,因而应确立法律援助的国家责任。法律援助国家责任的理论基础来自于社会契约论、人权保障及法律面前人人平等原则的需要。律师职业的社会与公共属性决定律师应承担法律援助责任,并且,律师双重职责也决定了律师法律援助的责任担当。

   【中文关键词】 法律援助;国家责任;政府责任;律师责任;律师义务

  

   英国著名法官丹宁勋爵将法律援助制度誉为“法律方面最重要的革命”。我国的法律援助虽然实行二十多年,但是在建设初期就存在理论基础薄弱、制度建设欠缺等先天缺憾,近些年政府出台了不少的法律、政策和意见,从人员保障、管理体制、资金投入等方面为法律援助工作提供支持。遗憾的是,政府所出台的政策或规定主要从微观层面针对法律援助运行中遇到的具体问题,却忽视了从宏观层面对我国法律援助制度进行明确定位,这也导致我国在法律层面缺乏法律援助制度规范,法律援助的国家责任始终缺乏法律依据。只有落实国家责任,才能使目前的实践举措连成一片、形成体系。2003年颁布的《法律援助条例》是我国目前法律援助位阶最高的法律法规,其制定主体为国务院,属于行政法规,因此我国法律援助理所当然地被断定为行政机关的责任。目前《中华人民共和国法律援助法》正在紧锣密鼓地起草之中,对于《法律援助条例》中不完善和需要调整的地方,宜在此时厘清,并在后续的法律条款中予以明确。法律援助责任主体的认定是建构一国法律援助制度的理论支撑,纵观各国法律援助相关法律,多以国家为责任主体,我国政府责任的界定显然是与我国法律援助的发展实际及世界各国趋势不相符。

   为了回答法律援助是国家责任抑或政府责任,本文一方面从法律援助的历史源流、本质以及理论基础考察论述国家责任,另一方面说明规定政府责任的弊端,最后回答律师履行法律援助究竟是义务还是责任。

  

一、国家责任的解读


   (一)从法律援助的历史演进探索国家责任

   法律援助制度滥觞于英国,最早在罗马法中就有体现,在中世纪进入道德范畴,出现了私人宗教组织或者公共援助机构对穷人提供援助,但一般被认为是一种慈善行为。1495年,英王亨利七世(HenryⅤⅡ)法案中规定:“正义应当同样给予贫困的人,以及那些根据他们自己的自由裁量权行事的人。根据正义原则任命的律师应同样为穷苦人服务。”并授权法庭指定律师为贫穷的民事诉讼当事人提供法庭代理。这里的“法庭指定”就带有国家行为的性质。17、18世纪,随着资产阶级人权观念普遍传播,资本主义国家纷纷设立法律援助制度。19世纪中叶以后,随着资本主义经济的发展,法律援助被认为是国家的一种保障公民平等权利的重要义务,国家专门投入资金建立法律援助机构,法律援助成为社会保障体系的重要部分。

   20世纪初,美国公设辩护人的设立,突显了法律援助的国家责任,因为公设辩护人是领取工资的律师,他们提供辩护的基金大部分来自国家的税收。尤其到了二次世界大战后,随着人权保障理念的强化,法律援助逐渐宪法化和国际化,各国纷纷通过专门的立法对法律援助作出了规定。60年代,维护“权利”是各种运动常用的战略,其特点是将权利作为对国家义务的积极肯定而不是否定,作为反对国家干预的一种保护。70年代末,欧洲部长会议就法律援助发表了一项宣言,认为获得司法程序上的公正的权利是任何民主社会的一个基本特征,并郑重宣布法律援助再不能被看作的一种慈善行为,而应是整个社会的一项义务。[1]

   由此可见,法律援助最初从个人实施的小范围的道义、慈善行为,历经慈善救济阶段到人权保障阶段,最后向国家责任转化,再逐渐演变成公民的一项社会权利。保护公民权利则是现代法治国家的职责所在,只有国家才有能力建立规范的法律援助体系,进行社会救济。一方面国家制定法律、法规,从原则上予以指导和规范;另一方面国家建立法律援助机构并提供法律援助经费,履行国家对人民的法律援助责任。如,国家设立专门机构并配备法律援助的人员:刑事方面,设立公设辩护人,有的国家如日本称此为国选辩护人;民事方面设立法律服务委员会,法国是法院设法律援助局,资金分别来源于国家、政府、社会捐助等。私人律师提供法律援助,可从国家得到报酬和补助。在瑞典、丹麦等福利国家,国家责任体现得更加充分,私人律师的作用降低,法律援助主要由国家设立的法律援助部门实施。

   (二)从法律援助的本质追寻国家责任

   法律援助是公民的一项权利。如上所述,早期的法律援助主要是慈善行为,不是公民的权利,且更多地被当作是富人对穷人的施舍。为了改变这种情况,有人提出了“基于慈善应有的,就是基于法律而应得的”的思想,试图将法律援助的慈善性质与穷人得到法律援助的基本权利相结合。这种努力旨在将法律援助发展成为人人都享有的一项政治权利,让法律援助走向所谓的权利时代。[2]特别是1966年联合国颁布的《公民权利和政治权利国际公约》14条第3款(丁)项明确规定各国政府[3]的法律援助责任,即任何被提起刑事指控的被告人完全平等地有资格享受最低限度的保证“出席受审并亲自替自己辩护或经由他自己所选择的法律援助进行辩护;如果他没有法律援助,要通知他享有这种权利;在司法利益有此需要的案件中,为他指定法律援助,而在他没有足够能力偿付法律援助的案件中,不要他自己付费”。

   法律援助逐渐成为公民的一项权利的同时,也将成为国家义不容辞的责任。法律援助对穷人来说不再是施舍,也不再是可有可无,作为国家责任,国家有义务组织人员实施且保障符合条件的人员获得法律援助,并予以立法,完善组织体系,加大资金投入。

   法律援助是给予穷人的权利。众所周知,律师制度是资产阶级民主革命的产物,但是律师服务也像“奢侈品”,穷人无钱去“购买”,而法律援助一开始被誉为穷人的法律,资本主义时期的法律援助也是资产阶级为协调贫富的利益冲突而设置。从1459年英王《亨利七世法》宣告“正义应当同样给予贫困的人”起到19世纪,欧洲大陆的法典给予非常贫穷的人民事法律援助。随后法律援助扩大到刑事案件,如1903年英国颁布《贫穷囚犯辩护法》(the Poor Prisoners’Defence Act of 1993),1949年英国颁布的《法律咨询和援助法》(Legal Advice and Assistance Act)不仅适用于极度贫穷的被告人,也适用于那些有物质基础又相对贫困的被告人。由此可见,穷人的范围也在扩大,从非常贫穷的人到相对贫困的人,从可援可不援到强制性援助,即对于符合条件的穷人必须予以援助,法律援助的最初方式是免收法庭费用,这些都显现出国家责任的特征。法律援助的另一方式就是律师的指派,基于慈善行为,律师是出于自愿,且完全不收费,在法律援助成为国家责任后,一方面可以解决贫困者的需求;另一方面,律师提供法律援助也要获得相应的补助。

   法律援助是公民享有的公正审判的权利。公民特别是刑事案件中受追诉的人享有公平审判的权利,随着法律援助从民事案件扩大到刑事案件,刑事法律援助具有了超越单纯保护被追诉人的更为重要的价值:实现公平审判及司法的正义。刑事法律援助有其特殊性,这是由于刑事诉讼的性质决定的。一方面刑事诉讼涉及公民的生命和自由两项最基本的权利,刑事被告人的权利保障可以说是国家人权保障的一项最重要内容。刑事诉讼法是仅次于宪法的人权保障法,而保障被告人辩护权,发展刑事法律援助制度,体现国家在打击犯罪的同时对公民基本权利的充分尊重和人文关怀,这是国家政治文明和法治水平的试金石。另一方面,法律援助是审判公正的重要保证。在现代刑事审判中,审判公正的实现必须依赖于控辩平等对抗,受刑事指控的人“平等武装”对抗国家庞大的追诉机器,有赖于律师的参与和有效帮助,使其突破自身能力、专业、经验的限制,因此刑事法律援助制度在整个司法制度中具有重要的地位。

   (三)从法律援助范围的扩展延伸到国家责任

   刑事法律援助范围的拓宽,促使其从政府责任转变为国家责任。首先,刑事法律援助从以法庭审判阶段向整个司法程序扩展。对法律援助的最初规定只是审判阶段,而联合国的人权事务委员会通过已经判定的案例对《公民权利和政治权利国际公约》的规定进行了发展,在Ankle Estrella诉乌拉圭案中,委员会拒绝了乌拉圭关于《公民权利和政治权利国际公约》14条第(3)款只在提起公诉之后才起作用的论断。这暗示被告人可以有权先于审判获得法律咨询,即不仅在审判中应当获得法律援助,在审判开始之前的司法程序中也应获得援助。法律援助不限于政府或法院,处于刑事诉讼环节上的各个机关都有义务采取行动,包括通知、配合、保障法律援助的实施。

   其次,法律援助对象从判死刑、重罪的被告人扩大到所有受刑事追诉的人。即使在法律援助制度完善的美国,这一进程也是相当艰难的。美国《联邦宪法》规定:“在一切刑事案件中,被告人享有获得律师帮助的权利”,为了使这一宪法规定付诸实现,美国是通过一系列的判决逐渐实现的。一开始,并不是刑事指控的每一个阶段均有此权利。约翰逊与布里德韦尔案件是美国法律援助制度的一座里程碑,该案将法律援助的对象范围从仅适用于涉嫌死刑的被告人,扩大到涉嫌重罪的被指控人,但该规则并不完美,仅限于美国联邦法院系统适用,并且也仅适用于那些犯有重罪的被告。1963年的吉迪恩诉温奈特(Gideon v.Wainwright)案件,在贝茨一案[4]21年之后推翻了该案,重新书写了法律援助制度的历史,依据该案裁判,州和联邦的重罪案件需提供法律援助律师。判断何人有权获得免费律师的帮助,主要考虑被追诉人收入及律师的费用等因素,只有确实无力支付律师聘请费用才有权获得免费律师的帮助,因此在涉嫌轻微犯罪案件中,如盗窃,因为律师的费用相对低,被追诉人还没有得到律师帮助的机会。直到15年后即1979年哈佛林案才实现刑事辩护的全覆盖。布莱克大法官在吉迪恩案中的判决书中这样写道:在我们对抗制的司法体制当中,任何一个被拖入审判而又无力聘请律师的被告,在没有律师的帮助的情况下都不可能获得公平的审判……政府雇佣律师提起公诉,有财力的被告则聘请律师为自己辩护,这些都非常明确地表明了一种广为接受的理念,刑事案件中的律师是一种必需品,而不是一种奢侈品。与某些国家不同的是,在我国,被告人获得律师帮助的权利被认为是公平审判必需的基本权利。从一开始,我们各州和国家的宪法以及法律就对程序和实体权利保障给予极高重视,以保证被告都能得到法律的平等对待。如果一个贫穷的被告在没有律师帮助的情况下直接面对控方的指控,这种崇高的理念就会荡然无存。[5]

   最后,法律援助对象从被追诉人扩大到被害人。如果被害人由于贫困而得不到律师的帮助,审判也不可能是公平的,司法的公正不仅是对被告人的公正,还应是对被害人的公正。如《意大利刑事诉讼法典》第98条规定,被告人、被害人、即将作为民事当事人的受损者以及民事负责人可以获得国家免费提供的援助,上述要求应当根据向穷人提供的法律所规定的规则提出。这样使更多的机构、团体都加入到法律援助的实施中。

纵观世界各国法律援助的发展,民事法律援助从随意(可援可不援)到确定,刑事法律援助从选择到必然,国家责任越来越突出明确。我国2012年修改的《刑事诉讼法》及2017年10月最高人民法院、司法部颁布的《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》(以下简称《办法》)扩大了法律援助对象、范围和阶段,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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