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曹锦清:土地与工业化视野下的改革开放四十年

更新时间:2017-12-16 23:42:21
作者: 曹锦清 (进入专栏)  

  

   在改革开放即将迈进第四个十年之际,对其进行回顾和理解是十分必要的。改革开放千头万绪,我们很难做到面面俱到的回顾,只能择其一面进行重点论述。在这里,笔者主要就改革开放与土地制度的深刻联系进行一些梳理和讨论,也就未来我们面临的挑战进行一些展望。

  

一、中国土地制度的特殊性及其对改革开放的推动作用

  

   在农村地区推动土地家庭联产承包责任制改革,被视为是改革开放的一项起始性内容,具有非常重要的意义。除了其象征性意义,事实上,土地制度的变化确实构成认识改革的关键性线索之一:人们对土地的认识,不同的人与土地之间的关系,土地在工业化中扮演的角色,深刻地影响着改革开放的进程。

   家庭联产承包责任制度,严格说来,已经是新中国成立之后的第三次重大的土地制度变革。

   1949年后的第一次重大的土地制度变革是土地改革。土改废除了地主阶级的土地所有制,建立了以劳动者为主体、以家庭为单位的土地所有制。家庭土地所有制,依然是私有性质的。

   土地的第二次重大变革,是从初级合作社发展到高级合作社,其核心是解决所有制问题。在初级合作社阶段,土地仍然是私有的,劳动是共同的,分配是根据土地和劳动而作出的;到了高级合作社阶段取消土地分红——这表明土地已经集体化。土地性质的关键性变化,是在初级合作社向高级合作社转变的过程中完成的。对于做出这样变革的原因,人们从各种角度出发做出各种解释:缺粮说、阶级分化说、合作增长说、工业化土地积累说等等。不管怎么说,这都是一次静悄悄的革命,虽不像打土豪分田地那般轰轰烈烈,但影响深远。

   高级合作社越来越大,就发展成人民公社。人民公社是一种“政社合一”的体制。“政”是指政府或国家设在农村最基层一级的政权机构,而“社”指农村最高一级的农民集体组织。1962年的《农业六十条》正式确立“队为基础,三级所有”的制度。“三级”指“公社-生产大队-生产小队”,“队为基础,三级所有”指土地所有权为三级所共同所有,但经营使用权归属于最基层的生产小队。

   在这种土地制度下,土地的所有权具有强烈的模糊性。土地所有权是集体的,这里的“集体”,究竟是公社、生产大队还是生产小队?说不清。这导致农民普遍认为:土地是国家的。1982年废除人民公社体制后,原人民公社内部的“政”改制为乡政府或镇政府,原公社内部的“生产大队”转制为“村民委员会”,原“生产小队”转制为“村民小组”;而土地由村委或村民小组分配给各农户使用时,土地的所有权性质始终十分模糊。在80年代晚期到整个90年代,我们在全国很多地方进行农村调查时,都会问农民与地方干部同一个问题:“土地是谁的?”得到的答案相当一致:“土地是国家的。”

   这种情况的变化出现在城市化扩展阶段。随着城市发展要征用城郊土地,出现了安置农民与分配土地出让金等问题。80年代后期开始,这种分配逐步向农户和村集体倾斜,农户与村集体才逐渐开始意识到土地所有权问题。随后进行的一系列确权、确地、确利的行为,并且开始发土地证,这时,“土地属于集体”的观念才逐渐确立起来。然而,这个“集体”又是什么,文件规定不是很明确。“集体”一般被理解为村集体;土地属于村集体所有,由作为村集体成员的农户承包,30年不变。

   地少人多是我国的基本国情,直到现在都是一个重大的制约因素。既然地少人多,地租天然就会很高。然而,由于我们实行土地村集体所有制,以及在这种所有制下农民对于地权相对模糊的认识,极大地降低征用农地的阻力。农民对于农业用地转变为建设用地的抵抗相对比较少——国家要用地,拿去便好了。中老年农民的这些意识,既和我们前30年的集体教育相关,也与中国传统社会地权的相对模糊相关——在农民眼中,土地本来就是国家的。

   这种模糊性,为中国在工业化以及大规模基础设施建设过程中征用农地带来极大便利。我们可以把中国和印度做一个比较。印度实行的是土地私有制。印度议会于2013年通过的《土地征收法》规定:征收土地用于私营项目的,必须获得 80%的土地所有者同意;用于公私合营项目的,必须获得70%的土地所有者同意。莫迪当选以后,想招商引资,加快基础设施建设,促进经济发展。为此,他力图推动《土地征收法修正案》。莫迪土地改革的主要内容是:因国家建设需要而征收农民土地时,可免于执行《土地征收法》的上述规定,直接按照相关规定予以补偿安置。然而,选举失败的国大党煽动农民群起攻之,他们反对的理由和我们国内有些派别的观点是一样的:剥夺农民的土地所有权会让他们无法生存。莫迪的土地改革最终失败了。土地改革的失败一定会影响到他所设想的那些雄心勃勃的工业化、城市化的计划。一个国家如果要以发展为中心,就必须大量征用土地,问题在于如何征用和补偿,而不是要不要征用。

  

二、工业化视角下土地-人口-市场的正向循环

  

   1986年制定的《中华人民共和国土地管理法》规定:(1)全国土地实行两种所有制,一为国有制(城市土地属于全民所有),二为集体所有(农村和城市近郊的土地属于集体所有,农民的宅基地、自留地、自留山属于集体所有)。(2)国家为了“公共利益”需要,可以依法对集体土地实行征用。国家建设所征用的集体所有的土地,所有权属于国家,用地单位只有使用权。(3)被征用土地的补偿共分三项:土地补偿费、安置补偿费与土地附属物及青苗补偿费。其中,土地补偿费是“被征用前三年平均农产值的3〜6倍”,安置补偿费是“被征用前三年平均农产值的2〜3倍”,土地附属物及青苗补偿费则“由各省市自行规定”。

   这里值得注意的是:补偿的基数是按“前三年平均农产值”来确定的,这意味着原土地所有者与使用者不能参与该土地非农使用“增值”的分配,换句话说,土地转入工商资本使用的巨大增值部分,只能为“国家所有”或“资本”所有。另一条值得注意的是:这个土地管理法规定的是土地补偿的上限,而非确定补偿的最低下限。按此法律规定:全部补偿费不得超过“被征用前三年平均农产值的10倍”。该法第29条规定“若按前规定支付土地补偿和安置补偿费,尚不能使农民保有原生活水平的,经省市自治区批准,可增加安置补偿费,但两项总和不得超过前三年平均农产值的20倍。”至于这笔补偿费在“村集体、失地农户与劳动力安置单位”三者之间的再分配,各地情况不一,难以概述。该法的立法意图非常明显:为中国工业化、城市化所需要的大规模基础设施建设提供廉价的土地。

   农地征用补偿制度为中国的经济发展带来诸多益处,是中国工业化、城市化持续高速推进的主要原因之一。

   首先,低廉的征地成本,极大地降低中国基础设施建设的成本。中国的基础设施建设主要由各级政府主导,大规模的基础设施建设,如高铁、高速公路、机场、港口的建设,占了很多农民的地。征地当中有很多复杂的利益关系。这些公共设施建设,如果对失地农民补偿过高,成本最终还是会分摊给每一个人。就如同城乡结合部高昂的拆迁成本,最终还是要转嫁给新入城买房的人。群体的利益是高度关联的,调节不同群体的利益,需要有高度的智慧。

   其次,低廉的征地成本,极大地降低中国工业制造的成本。相关政策规定:工业批租的租期为50年,商业批租70年。在“政绩考核”的压力下,各地各级政府为追求GDP的增长率与扩大地方财政收入(土地出让金一般列入地方财政收入),竞相展开招商引资的竞争,使用的手段也大体相同:竞相压低土地批租价格。那些不具备优势的市、县、乡镇,还会常常取消土地租金。十几年以前,我们在调研中就发现,如果上海松江工业用地8万/亩,浙江、江苏的就6万/亩;上海6万/亩,它们就4万/亩,上海4万/亩,它们就3万/亩⋯⋯目的就是争取投资。像安徽省、江西省这些不具备优势地区,如果企业投资数额很高,土地甚至在一段时期内可以免费使用,就是零地租。

   中国作为一个土地稀缺的国家,几乎能保持零地租,这是中国产品廉价的根本原因。按古典经济学的说法,商品的价值主要由地租、工资与利息构成。如果中国制造的各类工业产品中几乎不含地租(或者地租很低),这一定使中国产品具有极强的国际市场竞争力。中国产品一旦进入国际市场,就会把同类产品的价格降低30%〜50%。马克思讲英国产品把全世界都打败的那句话说——廉价产品是摧毁一切万里长城的重炮。在这种情况下,国际上其他同类资本只有两条路可以走:要么倒闭,要么到中国来。这就是发达国家和地区的劳动密集型资本大规模向中国聚集——而且不得不聚集——的核心原因。

   在这种发展方式的推动之下,到90年代中期,中国已经获得“世界工厂”的称号,并广泛介入世界市场的交换,“中国制造”不仅占领发展中国家的市场,也占领发达国家的中低端市场。这些产品虽然利润率不高,但总体需求量大,积少成多就能维系中国制造业的不断发展。在这么短短十几二十年内,中国数亿劳动力也因此从农村地区和农业领域转移出来,在加工制造业、建筑业、服务业等等领域就业。通过发展加工制造业、建筑业,通过积极对接国际市场,中国不仅消化剩余劳动力,甚至在2000年代中期开始,还出现“用工荒”问题。这是在农业经济时代、在重工业为主时代不可能想象的,也是在人类历史上是前所未有的。

   中国有13亿的人口规模,但人口规模大,对于发展来说有时是正面的要素有时是负面的要素。第一次鸦片战争之后,英国人想象一个图景:中国有如此多的人,每个人买一件英国产品,英国工厂全部开工都供应不了。然而,中国当时有人口,却没有购买力。只有随着中国工业化程度的加快,财富在从农业转向工商业的过程中迅速增加,巨大的财富增量虽然造成两极分化,但财富增量部分也在国内劳动者中分配,才能产生普遍的购买力,创造一个巨大的国内市场。中国有这样一个随着改革开放出现的巨大的国内市场,中国的产业升级也才有很大的可能性。后发国家在工业化之后,如果没有市场支撑自身的产业升级,一般都会陷入中等收入陷阱。与此同时,面对已经非常拥挤,并且高度等级化(产业链等级)的国际市场,单纯的开放并不会带来巨大红利,还有可能丧失自主性。中国恰恰是综合利用自身的资源禀赋(劳动力众多)和制度优势(国家调控能力)的基础上,才在国际市场中夺取和收获日益重要的位置。

对中国这样体量的国家来说,它不可能只满足于“世界工厂”,不可能只停留在中低端制造业,产业升级是它的必然选择。然而对于后发国家而言,要想取得产业突破,除了人口规模、国内市场等基本条件之外,还需要几个条件。第一,要有国家的保驾护航;第二,要有高瞻远瞩的企业家。凡是高瞻远瞩的企业家,比如路风在《光变》中写的京东方的王东生,都有家国情怀。他当然知道企业要盈利,但他也知道企业承担着民族工业崛起的使命,民族工业崛起背后是中华民族复兴的使命,这样的使命感,让他们可以看准目标不动摇。即使他们失败了,也是情有可原的,他们毕竟是为民族复兴在进行艰难的探索;第三,要有学习能力。光引进技术是不够的,必须要有自主的研发团队,在引进技术之后对技术进行吸收消化,经过多次失败,取得突破,把竞争对手淘汰出去。比如京东方今天在柔性屏领域取得的突破,据路风在《光变》中的描述,京东方连续多年也都只能砸钱,先后砸了一千多亿进去,形成七八条生产线,技术突破到了某个临界点,就挤进了高端市场。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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文章来源:《文化纵横》2017年12月号
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