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漆丹:我国银行业竞争推进制度研究

更新时间:2016-03-23 10:57:15
作者: 漆丹  

   【中文摘要】我国银行业的垄断问题主要并不是由于处于寡占地位的国有银行实施限制竞争行为造成的,而是国家干预、管制的结果。传统的反垄断执法和司法对这种管制下的垄断无能为力,只能被动地等待银行业主管部门的自我觉醒,或者象民间金融危机之类事件发生之后才意识到问题的存在。竞争推进是各国竞争主管部门的实务工作者在实践中探索出来的竞争执法之外的手段。通过竞争性评估、引入竞争和培育竞争文化等竞争推进制度,将促进我国银行业的有效竞争和金融资源的分配公平。

   【中文关键字】银行业垄断;竞争推进;竞争法

  

   一、问题的提起

   近几年,民间借贷危机、金融资源分配不公、资金“空转”等问题引起了政府和学界的高度关注,反银行垄断、金融改革已基本成为社会共识。归纳我国资金市场近年来所暴露出来的弊端和问题,我国银行业改革需要解决的核心问题就是打破银行垄断、公平有效地分配金融资源特别是信贷资源。

   打破行业垄断的传统途径有两个:一是通过传统的竞争执法来限制国有商业银行的垄断行为;二是通过民营化或者私营化的手段来实现银行业的竞争。从逻辑上来说,打破银行垄断有助于信贷资源的公平和有效分配。但是从反垄断法上来讲,反银行垄断也只是意味着禁止商业银行从事滥用市场支配地位和垄断协议行为,并控制它们实施不当的经营者集中而已。这并不能改变我国银行业的竞争结构,更不会使得中小企业、民营企业就此获得信贷资源的分配公平。换言之,国有商业银行不愿意贷款给中小企业、民营企业,其行为逻辑并非一定是歧视和拒绝交易,而更多的是基于自身经营风险和利益的需要。[1]因此,在我国,银行垄断或者说银行业垄断,从法律意义上来说,更多时候只是一个伪命题。即使几大国有商业银行确实垄断了我国银行业市场,传统的竞争执法手段对促进银行业竞争和信贷资源公平分配的作用也是极其有限的。另一方面,基于银行业在国民经济中所处的战略性地位,历来受到各国政府的特殊保护。再加上具有自然垄断和规模收益等特点,因此较之其他行业通常具有较高的垄断程度或较低的竞争性。我国特色社会主义制度和社会现实也要求国家需要在金融领域维持较高的控制力和影响力。因而仅从竞争的角度出发单纯采取诸如民营化等措施,也是不可取的。

   “竞争推进”,是各国竞争主管部门的实务工作者基于在竞争执法中遇到的各种困难,所探索出的一些竞争执法之外的手段的统称。既然传统的垄断规制手段不足以有效地促进我国银行业的竞争,单纯的私有化或民营化又会削弱国有经济控制力、影响力,与我国特色社会主义制度和金融稳定的社会现实不符,那么,论证竞争推进制度是促进我国银行业竞争、促进我国金融资源公平有效分配的有效措施,探索反垄断执法以外的促进我国银行业有效竞争的具体手段,就很有必要了。

   二、我国银行业竞争状况分析

   (一)我国银行业的市场结构与集中度分析

   近年来,随着我国五大国有银行的股份制改造,一大批股份制银行、城市商业银行和农村商业银行、合作银行、外资银行、城市信用社、农村信用社、小额贷款组织等银行业金融机构的出现,我国银行业已经形成了数千家[2]各类银行业金融机构共存的市场格局,在这种背景下,学界对中国银行业是否存在垄断产生了不同的看法,甚至有些学者认为中国银行业已经形成了开放竞争的格局。但是,最近几年发生的民间借贷危机、银行的霸王条款、不合理收费等问题让更多的人相信我国银行业处于垄断格局。对此,许多学者也纷纷利用行业集中度指数(CRn指数)、赫芬达尔—赫希曼指数(HHI指数)、洛伦茨曲线、金融勒纳指数等方法对我国银行业竞争状况进行了测试,结论基本上都是国内银行业仍然是一个垄断的市场,但是五大国有银行以及前十大商业银行的市场集中度在逐年下降,银行业的市场竞争在逐年加剧。[3]

   表一:四大国有银行(工、建、农、中)存贷款份额(%)[4]

   从表一我们可以看出,依据存款和贷款计算的CR4最近5年呈现逐年下降趋势,根据美国经济学家贝恩和日本通产省对产业集中度的划分标准,我国银行业属于寡占IV型市场结构。从这些数据分析来看,似乎我们大致可以得出如下结论:(1)我国银行业的市场竞争正在逐年加剧,我国银行业正在由垄断走向寡占型竞争;(2)相比于我国的其他国有垄断行业(比如铁路、电力、石油、电信等),即使与发达资本主义国家相比,[5]我国银行业目前的竞争已经比较充分。

   (二)影响我国银行业有效竞争的主要因素

   从前面的数据分析来看,我国银行业已经形成了数千家各种不同层次、类型的银行业金融机构参与竞争的格局。对行业内规模最大的几家银行的集中度测试也表明目前我国银行业垄断程度不高、而且还在逐年下降。那为什么大家还是普遍不满于银行业的竞争不足呢?显然,参与市场企业的数量和市场集中度不是限制当前我国银行业有效竞争的主要原因。根据反垄断法理论,市场份额和竞争者的数量只是影响判断市场竞争程度的一个因素,判断一个相关市场是否存在着较为充分的竞争还需要综合考虑垄断寡头控制销售市场或者原材料采购市场的能力、财力和技术条件、其他经营者对其在交易上的依赖程度、其他经营者进入相关市场的难易程度等因素。就我国银行业而言,处于寡占地位的几大国有商业银行控制存贷市场和阻碍其他经营者进入相关市场的能力除了源自自身的经济实力之外,更多的是依赖于国家金融监管政策与制度,即我国银行业的竞争不足的现状并不是由于寡占企业实施限制竞争行为造成的,而是国家干预、管制的结果。

   首先,是否能通过竞争来决定价格和资源配置是判断市场是否存在充分竞争的一个重要依据。银行业的价格主要是存贷款利率,利率的非市场化决定了我国银行业金融机构数量虽多,但并不存在实质意义上的市场竞争。(1)存款利率的管制扭曲了我国金融市场定价机制,限制了我国银行业的竞争。[6]存款利率管制实质上使得大型商业银行对储户形成了一个买方卡特尔组织,组织成员长期以低廉的价格吸纳存款。存款利率上限管制下的低存款利率又会压低贷款利率水平,并使得我国近些年来的贷款利率市场化努力基本落空,存款利率上限管制带来的低资金成本决定了商业银行有足够的、稳定的利差收入,因此放开贷款利率管制并未引发我国商业银行信贷市场的价格竞争。[7]而贷款利率水平低于市场供求的均衡水平,又使得信贷市场成为卖方市场,因此,我国的银行业金融机构再多,也只能是价格“卡特尔”组织的成员更多罢了,利率管制下的固定高利差决定了只要能吸纳到更多的低价存款就能保证其垄断利益的实现。当然,中小银行是很难享受到这种“垄断”福利的——从技术上说,它们在吸纳低价存款上相对于大型国有商业银行处于天然的劣势。而且,低于市场供求均衡水平的贷款利率下,银行无法全部满足市场上的资金需求,只能选择性地满足市场的一部分需求,[8],那么风险更高的中小企业得不到贷款就成为了必然。(2)存款利率的管制也使得我国银行业中大大小小的银行数量虽多,却从业务范围、服务对象和经营手段等方面趋于同质化,金融资源无法得到合理有效的、公平的配置。目前我国银行的收入主要还是依靠息差,中间业务虽然在近几年发展较为迅速,但占比仍然很低,[9]管制下的存款利率使我国各银行存贷款价格几乎没有差异,这就导致了各银行的主要产品之间缺乏明显的差异,也体现不出各银行之间的专业分工。服务对象的同质化一方面导致大量的农村、中小企业、民营企业的金融需求得不到满足,最终只能以民间借贷、地下金融和非法集资等扭曲的方式表现出来;[10]另一方面又表现为局部的竞争过度,为了争抢相同的客户而拼个你死我活。

   其次,其他经营者进入市场的难易程度。根据我国《银行业监督管理法》和《商业银行法》中的相关规定,设立银行业金融机构,应当经银监会依照法定的条件和程序进行审批,并为此设置了法定的条件和审批程序。为贯彻执行银行业市场准入制度,我国银监会制定了《中资商业银行行政许可事项实施办法》、《外资金融机构行政许可事项实施办法》、《合作金融机构行政许可事项实施办法》,分别就中资商业银行、外资金融机构和合作金融机构市场准入(包括设立、变更与终止,业务范围、业务品种的调整与增加,理事或董事和高管人员任职资格等事项的许可)的条件、具体操作流程、审查决定期限作出了明确规定。[11]此外,证监会在执行准入监管和准入改革过程中还陆续制定发布了许多规章和命令,如2012年5月的《中国银监会关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》等。分析归纳这些规定,可以发现,我国银行业市场准入的不合理限制主要体现在三个方面:一是有关准入规定和标准需要更清晰化和高透明,银监会准入监管的自由裁量权过大,民间资本进入市场遭遇各种“玻璃门”。二是“全国性商业银行、城市商业银行、农村商业银行、合作金融机构”的分类已经不适应经济形势的发展和自由竞争的需要,针对不同类型银行业金融机构的差异化准入管理不合理,不是按照市场规则(比如信用评级)来分类管理,而是人为的划分等级,限制了自由竞争的展开;并且隐含的经营地域限制也限制了竞争。三是民间资本进入银行业市场仍然受到各种限制。根据2012年5月6日《中国银监会关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》的规定,民间资本只能通过增资扩股的方式参与城市商业银行和农村商业银行的投资,并设有持股比例限制,只有在参与城市商业银行和农村商业银行风险处置时才允许突破20%的比例限制;至于村镇银行,民间资本虽然可以参与发起设立,但必须以商业银行为主发起人。2013年7月国务院发布的《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》中,虽然提出了“尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行”,但相关规则至今尚未制定,持股比例等限制仍未放开。

   第三,国有资本和政府主导下的国家控制偏好、金融资源配置的所有制歧视也限制了我国银行业的有效竞争。我国现在的市场经济是从过去的计划经济转变而来的,虽然经过30多年的经济体制改革,已经初步建立起了社会主义的市场经济体系,但计划经济和公有制理论仍然深刻地影响着我国经济领域的方方面面,很多时候计划经济理论只是改头换面成了“宏观调控”、“产业政策”而已,例如我国银行业的信贷规模管制、利率管制等都带有十分浓厚的计划经济色彩,其本质是控制而非调节。而公有制理论的最新表现则是十八大报告提出来的“不断增强国有经济活力、控制力、影响力”,与金融主权论结合起来,就是国家要通过大型国有银行掌控金融资源、金融主权,在现实中,不仅是国家控股的商业银行直接掌控在国家手里,即使是国有资本比例很低的民营银行的行长、董事长也都是由政府来任命的[12]这种所有制偏好和国家控制理论是我国金融监管部门迟迟不肯开放准入限制、扩大民营资本进入银行业的规模的内在原因之一。

   此外,改革开放30多年来,在我国银行业已经在中央、地方、银行和企业形成了各自的利益集团,这些利益集团也在不同程度上对银行业的市场化改革形成了约束。[13]

   三、促进我国银行业竞争的制度选择

   (一)传统反垄断规制手段的局限性

   首先,反垄断法调整的是银行的限制竞争行为,而我国银行业的竞争不足主要并不是由于处于寡占地位的国有银行实施限制竞争行为造成的,而是国家干预、管制的结果。传统的反垄断执法和司法对这种管制下的垄断无能为力,只能被动地等待银行业主管部门的自我觉醒,或者象民间金融危机之类事件发生之后才意识到问题的存在。

其次,根据我国《反垄断法》的规定,我国银行业的寡头垄断结构并不是反垄断法的规制对象,反垄断法对国有银行的约束仅限于对其垄断行为的限制,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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