返回上一页 文章阅读 登录

张洁:对南海断续线的认知与中国的战略选择

更新时间:2015-12-27 19:57:50
作者: 张洁  

   【内容提要】 断续线是目前南海问题争论的焦点,相关争议国和西方国家的观点逐渐合流,认为中国以历史事实为依据,根据断续线提出对南海岛礁及其附属海域的权利主张,违反了包括《联合国海洋法公约》在内的国际法,不仅标志着中国试图以硬实力为依托、改变南海现状,而且预示着中国的外交政策将日趋强硬化和过分自信,因此,必须对中国的崛起加以遏制。较之于国际社会的高度关注,中国对断续线的学界认知和外交应对颇显不足。中国应调整在南海问题上的“模糊战略”,全面制定海洋战略,统筹维权与维稳两个目标,为中国的崛起提供有利的外部环境。

   【关 键 词】地区与国别政治/南海断续线/《联合国海洋法公约》/模糊战略

  

   2013年1月,菲律宾将与中国在南海的争议提交国际海洋法法庭,明确要求法庭仲裁中国的南海断续线主张是否有违《联合国海洋法公约》(下文简称《公约》)。菲律宾的这一举措把有关断续线的争论推向了一个新高潮,标志着南海问题的法理化斗争日趋激烈。

   从南海断续线公布之初到20世纪70年代的几十年间,南海周边国家和国际社会从未提出异议,许多国家出版的地图均据此标绘中国疆域。①1994年《公约》生效以后,对南海断续线的质疑之声也只是偶有耳闻,没有成为争论焦点。直到2009年5月,中国向大陆架界限委员会提交照会,照会中附有一份标有南海断续线的地图,关于断续线的性质和法理依据才开始引起国际社会的广泛猜测,南海周边国家纷纷向中国提出抗议,美国等域外国家也借口断续线妨碍南海的航行自由与安全,积极介入南海问题。

   断续线不仅是南海问题中法理斗争的焦点,而且是关系到国际社会如何认知和应对中国崛起的战略性议题。第一,南海相关国家认为,断续线凌驾于《公约》,侵犯了它们在南海的主权权益,因此极力否定断续线的存在及其法理依据,否定中国对南沙岛礁及其附属海域的合法权益;第二,以美国为代表的域外国家曲解南海断续线的性质,认为中国将整个南海划为内水,威胁到航行自由与美国的全球利益;第三,国际社会普遍认为,断续线标志着中国在硬实力崛起中试图改变领土现状,是新兴大国对现行国际制度和规则的挑战,是中国实行过分自信的外交政策的标志。②上述看法不仅激化了南海问题,而且加剧了国际社会对中国崛起及其对国际秩序影响的疑虑,甚至强化了一些国家遏制中国的战略意图。③

   本文试图重点分析南海相关国家与西方国家(主要是美国)官方与学界对断续线的看法,对国内外对断续线的法理依据、性质、定位的认知差异进行比较研究,进而对中国的战略选择提出政策建议。

   一、南海相关国家对断续线的认知

   在相当长时期内,南海断续线并没有引起国际社会的关注,更没有成为争论的焦点。直到2009年5月,各国掀起了提交“外大陆架划界案”的热潮,越南、菲律宾、印度尼西亚和马来西亚等南海相关国家先后修改了本国的大陆架法,并陆续向大陆架界限委员会提交了七个划界案。例如,2009年3月10日,菲律宾通过并签署了新的《领海基线法案》,单方面将中沙群岛的黄岩岛和南沙群岛的中业岛等部分岛礁划入菲领土,以国内法加强对南海争议岛礁的主权声索。2009年3月17日,马来西亚政府向国会提呈《2009年大陆架法令》(修正案),要求根据《公约》第76条对大陆架重新进行定义,为将来马来西亚与其他国家针对大陆架划界提供法律原则,也为即将提交的划界案提供法律基础。在修改国内立法的基础上,越南、菲律宾、印度尼西亚和马来西亚分别向联合国提交了外大陆架划界申请案,5月6日,马来西亚和越南还联合提交了200海里外大陆架划界案,将包括南沙群岛在内的南海南部大片海域作为两国共同的外大陆架,这些划界案不同程度地侵害了中国在南海的主权、主权权利和管辖权。

   针对这种情况,2009年5月7日,中国外交部通过联合国秘书长向大陆架界限委员会提交了照会,明确指出:“中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权,并对相关海域及其海床和底土享有主权权利和管辖权。”④中国在抗议照会中附加了南海断续线地图,这极大地震动了国际社会。南海周边国家的外交反应尤其迅速且持久,它们多次在联合国、东盟等国际场合,以外交照会、大会发言等方式,否定或反对中国的断续线主张。例如,在中国提交地图的第二天,越南和马来西亚就分别表示抗议。越南认为,中国提交的地图“没有法律和历史依据,是无效的”,强调“西沙和南沙群岛是越南领土的一部分,越南对上述群岛具有无可争议的主权”。⑤马来西亚指出,马来西亚和越南联合提交外大陆架划界法案是各方实施1982年《公约》的合理行为,符合《公约》的相关条款和《大陆架界限委员会议事规则》,马来西亚对于有关南海岛礁和海域争议的其他各国并没有偏见,在向大陆架委员会提交法案之前,马来西亚已经将自己的立场告知了中国。⑥2010年7月8日,印度尼西亚向联合国秘书长提交照会,质疑中国照会中所附的“南海断续线图”,指责该线缺乏国际法依据,颠覆了《公约》。⑦

   菲律宾虽然对南海断续线的反应相对迟滞,但是立场强硬、手段多样。2011年4月5日,菲律宾向联合国提交照会,抗议中国提交的相关划界信息,强调菲律宾对南沙群岛主体及周围海域、海床拥有主权和管辖权。⑧此后,菲律宾加快侵占南海岛礁的相关立法,2012年9月12日,总统阿基诺三世签署第29号行政命令,将包括中国南海部分水域在内的菲律宾群岛以西海域命名为“西菲律宾海”。这项行政命令称,菲律宾群岛以西海域,菲称“吕宋海”(即中国南海部分水域)及其周边海域,将自发布之日起正式被命名为“西菲律宾海”,其中包括“卡拉延群岛”(即中国南沙群岛部分岛礁)和“马辛洛克浅滩”(又名“帕纳塔格礁”或“斯卡伯勒浅滩”,即中国黄岩岛)附近海域。该行政命令要求菲律宾国家测绘和资源信息管理局制作和出版反映“西菲律宾海”的表格和地图,要求菲外交部向联合国等有关国际机构通报这一所谓正式地理名称,并下令所有菲政府机关、学校在今后的文件、课本及国内外往来信件中必须使用“西菲律宾海”的名称。⑨2013年1月,菲律宾发出外交照会和《关于西菲律宾海的通知与权力主张说明》,就南海争端依据1982年《公约》第287条和附件7向中国提起强制仲裁程序,“以求和平并永久地解决”双方的争端。⑩

   在官方抗议的同时,南海争议国纷纷加紧了有关断续线的学术研究,主要观点可以概括为三方面:

   第一,南海断续线的由来缺乏合理性。一些学者认为,中国提出的南海断续线是整个南海问题争论的核心,但是断续线没有具体的地理坐标,缺乏历史依据,中国更没有对断续线形成统一的解释。越南外交学院外交与战略研究所的黄英俊(Hoàng Anh Tu n)指出,新近发现的1905年的清朝版图中,并没有包括西沙群岛和南沙群岛。因此,中国最南端的国界应该是海南岛。(11)印尼外交官哈西姆?贾拉尔(Hasyim Djalal)持类似观点,他认为,中国以历史为由,根据1947年中华民国出版的一张标有9条不明确的断续线的地图,声称线内诸群岛属于中国,但是这些断续线既未定性,又无坐标,故其合法性和准确性都不清楚。(12)

   第二,南海断续线缺乏法理基础,不符合国际法尤其是《公约》。有越南学者认为,在中国学界有关南海断续线的四种解释当中,(13)历史性水域说和历史性权利说这两种说法具有相似性,也具有相同的缺陷,即都把历史性权利作为南海断续线权益主张的法理基础,但是,南海断续线并不符合国际法中有关历史性权利必须满足的三个基本条件:一是对于声索区域的权力行使;二是权力行使要具有连续性,三是得到其他国家的默认。中国提供的所谓发现和实行对南海拥有主权的各类证据,只能表明中国的船舶经常穿越这些海域,但并未对这些岛屿实施有效的行政管理。(14)《公约》中从未就历史水域做出定义和说明,因此,断续线不符合《公约》精神,断续线内的海域不应该成为中国的领海、专属经济区或者大陆架。他们认为,中国作为《公约》的缔约国之一,应该对断续线做出符合国际法尤其是《公约》的解释,避免引起本地区的紧张。(15)

   第三,南海断续线的提出标志着中国在崛起后将利用硬实力改变南海问题的现状,周边国家必须尽早应对。越南学者认为,如何解释断续线对于中国来说是一个挑战,因为它将决定中国是否能够,以及如何成为一个世界大国。但令人遗憾的是,中国还没有意识到它在南海问题上的过分主张对它与邻国关系造成的巨大损害。(16)不仅如此,近年来,中国积极推进军事现代化,利用执法船只和民用船只扩张在断续线内的实际存在,对双边关系和地区安全构成了威胁。因此,他们主张,应尽快敦促中国签署《南海各方行为准则》,约束中国改变南海现状的行为,并彻底放弃南海断续线的领土主张。

   尽管相关国家各自对南海岛礁及附属海域提出主权的根据存在冲突,范围存在重叠,但自2009年以来,以东盟为地区平台,加上域外国家的推波助澜,越南、菲律宾等国联合制华的趋势明显,在加强对南海断续线的关注和研究的同时,还先后颁布了海洋法或相关行政条例等,意在固化各自在南海的主权主张,同时为今后将争议提交国际法庭或是进行政治谈判积累重要证据。2013年1月,菲律宾向国际海洋法法庭提交有关南海问题的仲裁,标志着法理化斗争已经成为各方博弈的焦点。未来,中国以历史事实为依据,根据断续线提出对南海岛礁的主权主张和相关海域海洋的权利主张,将与周边国家乃至国际社会主张以国际法,尤其是以《公约》为依据,试图利用专属经济区、大陆架等规则,判定南海岛礁归属和划分争议海域形成最根本的分歧和激烈的法理斗争。

   二、西方学界对南海断续线的看法

   多数西方学者对南海问题的关注始于20世纪70年代,他们最早从历史、地理等角度着手,力图还原南海争端的历史影像,从源头上找出南海问题的症结所在。(17)20世纪90年代后,以美国国际海洋法专家马克?J. 瓦伦西亚博士(Mark J. Valencia)和范?戴克博士(Jon. M. Van Dyke)等为代表,西方的研究重点逐渐转向国际法领域,通过分析争议各国的划界要求,试图寻找共同开发的途径。(18)应该说,这一时期的学者大都希望将南海问题限制在法理研究范畴,通过探讨已有的国际法,寻找解决南海问题的途径。(19)

   2009年以来,南海断续线引起了西方学者的高度关注,他们多从国际关系角度入手,研究议题逐渐集中于两方面:一是南海的航行自由与安全问题,二是中国外交政策的走向。美国学界对南海问题尤其关心。正如一位美国学者认为,南海问题具有很强的外溢效应,它的影响不仅仅局限于中国与东南亚国家的关系,还将在很大程度上决定中美关系未来的发展轨迹。(20)因此,本文重点分析美国学界有关南海断续线的研究进展,以及奥巴马政府在外交与安全领域采取的主要政策举措。美国学界的主要观点如下。

   第一,南海断续线作为中国在南海的权利主张线,缺乏法理根据。美国学者注意到中国学界在断续线的性质、效力等问题上存在的分歧,能够较为准确地区分中国学界的主要代表性观点。在逐一分析比较后,有美国学者认为,虽然中国在断续线问题上政策模糊,但是可以推定断续线主要是对线内的岛礁提出主权主张,而不是整个南中国海海域。(21)也有美国学者认为,中国试图将断续线的性质规定为领海的外缘,并据此谴责中国的政策过分自信,甚至咄咄逼人,是造成地区不稳定的祸首。(22)

美国学者大多否认中国以历史为依据对南海的岛礁与海域提出权利主张的合法性。他们认为,南海断续线以历史依据作为法理基础,但是中国官方宣称的“历史权利”是一个很模糊的概念,不符合国际法和《公约》。例如,彼得?达顿(Peter Dutton)认为,对特定海域行使唯一的管辖权,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/95678.html
文章来源:《国际政治研究》(京)2014年2期
收藏