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白龙、周林刚:立法官僚的兴起与封闭

——以1979年-2010年全国人大立法为中心的考察

更新时间:2015-08-16 23:18:14
作者: 白龙   周林刚  

   马克斯·韦伯认为,官僚制一旦完全得到确立,就会成为最难以摧毁的社会结构。如果我们将文革理解为毛泽东有意识地摧毁文官系统以期延续无产阶级革命的尝试,那么,这段历史正好从另一个角度无可辩驳地佐证了韦伯的这个论断,因为这一尝试支付的成本实在太高。文革之后,文官系统很快重新建立起来。1979年突击立法的七部法律中,四部是与重建文官系统相关的,即地方组织法、选举法、人民法院组织法、人民检察院组织法。

   然而,对1978年以来中国的文官系统,不能简单地以“重建”或“恢复”这样的视角来观察。这个官僚系统不但在持续壮大,而且在走向封闭。在韦伯的政治思想框架中,有一个政治的环节——不论是具有卡里斯玛特质的领袖,还是作为政治家竞技场的民选议会——高居于官僚体制之上,以与官僚制不同的政治逻辑运作,驾驭并主宰这部现代机器。但是,就中国的情形来看,立法机关这个政治机构同样卷入了官僚化的逻辑之中。这一发展趋势不能通过普遍的理性化进程加以解释。符合这个理性化大趋势的,只是部分严格意义上的技术性方面;而在另外一些问题,尽管也以技术面目呈现出来,却只是由于民主不足造成的。在此,官僚化的技术面向乃是民主正当性的替代品。

   本文的目的,是通过对1979年以来中国立法机构及其人员构成、立法内在逻辑的考察,试图说明:作为中国特色官僚体系中的一环,“立法官僚”群体开始作为文官系统的一部分兴起;立法机构和立法过程也受到了官僚化进程的影响,产生了“技术化立法”的时代特征。尽管在中国语境中,“官僚”或“官僚化”常常含有道德贬义,但本文仅在政治社会学的意义上使用它,而不含任何道德色彩。

  

   一、立法机构的变迁

   立法机构内部专门机构的设置,是官僚化趋势的制度载体。在此,试以全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委等立法操作部门为例,对此作一说明。

   1979年2月23日,第五届全国人大常委会第六次会议决定成立全国人大常委会法制委员会。3月19日第一次全体会议之后,法制委员会在三个月的时间里突击制定了七部法律。同年6月18日,五届全国人大二次会议对这七部法律进行了审议,并于7月1日通过。作为过渡时期的产物,这一时期的法制委员会扮演了实际立法者的角色,但是对于其法律地位、工作职责、立法权限和程序,宪法及相关法律还没有明确规定——根据1978年宪法第22条和第25条规定,立法权集中于全国人大,常委会只能制定法令,不能制定法律。

   1982年宪法通过以后,根据第58条之规定,全国人大和全国人大常委会行使国家立法权。1983年6月,第六届全国人大第一次会议决定设立全国人大法律委员会(简称法律委)。按照1982年全国人大组织法第37条第3款之规定,法律委员会的职责为:统一审议向全国人大或者全国人大常委会提出的法律草案;其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。

   为什么要在全国人大下面设置一个专门的法律委员会呢?据原全国人大法工委主任顾昂然回忆,一是因为人少,便于分门别类讨论问题;二是专门委员会成员对有关问题比较熟悉,研究能更深入;三是便于提议案的单位和部门列席专门委员会的会议,发表意见。

   在这种情况下,法制委员会已经完成其作为立法部门的过渡时期使命,因此,1983年9月2日,第六届全国人大常委会第二次会议将其改名为法制工作委员会(简称法工委)。根据全国人大组织法第28条之规定,常委会可以根据需要设立工作委员会。工作委员会的主任、副主任和委员由委员长提请常委会任免。

   法律委和法工委的区别在于,首先,两者机构性质不同。法律委是人民代表大会的常设工作机构,而法工委是人大常委会的一个内设办事机构;第二,职责和法律地位不同。法律委的职责是在本级人大及其常委会的领导下,研究、审议和拟定有关议案等,而法工委不是提议案的主体,也不享有对议案审议的职权,其主要职责是协助常委会做好有关方面具体工作,如立法前的意见征集、执法检查等;第三,组成人员不同,法律委的成员由同级人大代表组成,其中有相当的委员还是同级人大常委会的委员,而法工委的组成人员是按相应的行政级别由人大常委会任命产生的。

   但是这些“规范上”的差异并不能说明问题的本质。上引顾昂然的说明提出了法律委的三项功能:审议、专业知识、吸纳部门意见。在这三项功能中,专业知识可以归入官僚化趋向,这一点较为明显,无需赘述;但吸纳意见,尤其是部门意见这一方面,需要加以强调。从这项功能,我们得以审视日常政治实践中习以为常的一些现象,比如部委在立法过程中对立法权的争夺,实质上已经落入制度设计者最初构想范围之内。所以,我们不妨认为,法律委这一似乎有意区别于法工委这个官僚机构的部门,实际上正是为了将其他官僚机构纳入立法过程之中。至于审议这项功能,也必须放在法律委作为一个专门机构的角色上来理解,而且它的成分正是由专业知识、意见吸纳这两个方面来确定的。

   按照韦伯在《支配社会学》中的定义,典型意义的官僚是由上级任命的。由被支配者选举出来的官僚,不是纯粹的官僚类型。从这个角度看,全国人大法律委员会并不符合这一定义。但是应当注意,根据全国人大组织法第35条第3款之规定,各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选,由主席团在代表中提名,大会通过。至少从我国的政治实践出发看,这种“提名”带有很强烈的任命含义。另外,全国人大组织法第35条又规定,各专门委员会受全国人大领导;在全国人大闭会期间,受全国人大常委会领导。因此,本文将作为专门委员会的法律委也视为中国官僚制的组成部分。

  

   二、人事与制度

   钱穆认为,要讲一代的制度,必先精熟一代的人事。立法机构的内部变迁,还需要由人员构成这个更具体的现实方面来充实。机构的性质在一定程度上决定了人员的行为方式,而人员自身的特质,也同样会塑造这个机构的性格。通过统计1983年以来全国人大法律委员会主任委员名单,和1979年以来全国人大常委会法工委历任主任名单,可以得出以下初步结论。

   1.职业立法官员的兴起

   在第五、六、七届全国人大时期,法律委主任委员或法工委主任均由全国人大常委会副委员长兼任。也就是说,这段时期的立法工作基本是权力主导型,直接贯彻中央意志,据彭真回忆,邓小平也曾一度直接过问立法情况。

   第八、九届全国人大时期,这一情况发生了改变。法律委主任委员不再由全国人大常委会副委员长兼任,主任委员亦没有在任职届满后任副委员长。两位法律委主任委员薛驹、王维澄具有相似的任职背景,即都从事过党政工作,并都在党内意识形态部门历练过。某种程度上反映出这一时期的立法工作“政治优先”的特点。

   除第八、九届全国人大法工委主任顾昂然因年龄原因退休外,从第十届全国人大开始,法工委系统出身的官员开始登上法律委主任委员的职位。这一迹象可以看作是职业立法官员兴起的标志。

   职业立法官员具有足够的职业训练和良好的法学背景。以十届全国人大常委会法工委主任、十一届全国人大法律委主任胡康生为例,上世纪80年代末他就在全国人大常委会法工委工作,历任民法室副主任、主任、法工委副主任,是党内著名立法专家。民法学家梁慧星曾回忆,1990年10月,最高人民法院在武汉召开第四次全国民事审判工作会议,胡康生、王胜明(时任民法室副主任)也应邀出席会议。三人私下会谈时就制定民法典达成共识。

   现任法工委主任李适时也同样具备这样的特点。李系外交学院外交业务系国际公法专业、中国人民大学法学院民商法学专业毕业,拥有法学博士学位,1984年~2003年一直在国务院法制办工作,有着典型的法律官员履历。

   2.法学家立法者的出现

   通过对1983年以来全国人大法律委员会历届组成人员的分析,还可以反映出另一个特点,即法学家立法者的出现和增多。第六届全国人大期间,副主任委员中有两名职业法学家——张友渔和钱端升。张友渔曾任国共谈判中共代表团顾问、《新华日报》社长、中国社科院法学所首任所长等职,是一个政治和法学资历都很深厚的人物。这两点——即“又红又专”——也是“法学家立法者”群体的构成要件。钱端升1924年获哈佛大学哲学博士学位,回国后曾任北京大学法学院院长、北京政法学院院长等职,曾参与1954年宪法起草。

   在第八届全国人大期间,随着经济领域立法的加强,一些经济学者如厉以宁开始出现在法律委员会组成人员名单中,但这一趋势没有得到维持。

   到了第十一届全国人大期间,法学家群体占副主任委员和委员的比例有所调整。遵循的原则似乎是:法学家都安排为法律委委员,副主任委员由职业立法官员和退休官员担任。在人员比例上,12个委员中职业法学家占6位,分别是民法学者梁慧星、王利明,法理学者石泰峰、信春鹰、徐显明,刑法学者周光权。在7名副主任委员中,乔晓阳、李适时等人都是法工委系统资深立法官员。

   3.立法的封闭趋势

   从人员职业构成上看,30余年来全国人大法律委的组成人员呈开放的趋势,亦即从最初的权力主导型向协商型改变,尤其是职业立法官员和法学家立法者的出现和固定,以及有着地方党政领导、行业或部门履历的委员加入,使立法过程本身呈现出一定程度的辩论和博弈色彩。

   但是,这种程度有限的开放性只是表面现象,专业化、技术化趋势造就了新的封闭性。相对于更大范围内的民意汲取方面,立法知识这种“支配性知识”的专业化地位,导致立法官僚及其议事规则仍是封闭的。这种封闭表现在立法上,一方面是具有极高的立法效率,另一方面则是话语的封闭,在此,产生了一系列内在于立法者思想内部的价值取向,如法治主义话语、技术主义倾向,以及全球化意识等,这些价值取向在今后的立法中将产生不可忽视的影响。

   施路赫特在论及韦伯关于官僚制的论述时指出,随着理性化和支配性知识地位的增强,官僚制本身将通过降低专业知识及业务性知识的权力地位的方法予以稀释,如官员的选举罢免、缩短任职期限、轮调、严格的委任制等。在中国,这种民主的稀释机制在规范的层面也建立起来了,但发挥的实效却并不明显。专业化的支配性知识不但不易被稀释,反而可能更改稀释机制自身的逻辑。这一点,我们尤需注意当下中国政法意识形态当中“科学”范式的重要地位。

   另一方面,在韦伯看来,不可避免的是,即使在稀释机制发挥功能的情况下,支配性的知识也很可能与之进行对抗,甚至混入稀释机制本身而使其失效。简言之,专业的立法技术的出现及其重要性的提升,使得官僚制本身的逻辑加强了。立法草案公开征求意见的做法,根本不能作为对这一论题的反驳。仅举社会保险法草案的征求意见为例,统计中比例最高的意见之一,即“公务员应当游离于社会保险制度范围之外”并没有被吸收进最后的成案。因此,公开征求意见的性质,实际上只是科学家的一项田野调查工作,恰恰落在支配性知识的阴影之内。

   值得注意的是,在全国人大法律委、全国人大常委会法工委、国务院法制办等机构之间,职业立法官员有相当大的流动性。这一点在法学家立法者和这些机构以及地方党政机构之间亦有呈现。我们隐约可以看到,这种流动性穿透了机构上的分化,正在制造出一架超越性的立法官僚机器。

  

   三、立法的内在逻辑

立法机构在组成上的官僚化,(点击此处阅读下一页)

本文责编:lihongji
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文章来源:《文化纵横》2011年6月刊
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