返回上一页 文章阅读 登录

苏长和:中国地方政府与次区域合作:动力、行为及机制

更新时间:2015-06-25 20:28:12
作者: 苏长和 (进入专栏)  

  

   内容提要:中国地方政府参与国际合作是国际关系和中国政治研究中的一个新问题。中国地方政府参与国际合作的动力与改革开放以来中国对外关系领域的分权是分不开的,制度性分权和政策性分权为地方政府参与国际合作提供了激励和保障。在现行中国国家结构下,地方参与国际合作对中央外交起着配合、补充和支持的作用。通过对港澳、沿海省份、西南省份、西北省份和东北省份参与次区域合作的研究,作者指出:跨界次区域合作是亚洲区域化进程中的一个重要现象,国际组织、中央政府和地方政府在其中发挥不同的作用;政府主导的区域主义符合亚洲政治文化的特点,更能有效地推进亚洲的区域化进程;从中国与亚洲区域化关系看,目前已初步形成了中国-东盟机制、上海合作组织和东北亚合作机制的“Y”形干状制度性安排,地方政府参与的次区域合作则形成了多层次枝状制度性安排,在“枝繁干壮”的区域化战略中,需要对地方政府的作用给予更多的关注和重视。

  

   [修回日期:2010-02-07]

   [中图分类号]D61 [文献标识码]A [文章编号]1006-9550(2010)05-0004-21

   地方政府进入国际舞台是当代国际政治中一个较为突出的现象,对于中国政治和外交来说,更是一个全新的现象。中国的政治学、行政学、经济学在地方政府研究上积累了许多成果,但就地方政府与国际政治关系而言,似乎未给予足够的关注;国际政治研究长期关注中央政府间关系,对次中央政府在国际政治中的作用,应有许多值得开拓的地方。而从国内政治和国际政治结合的角度研究这个问题,是个有用的视角之一。本文以中国地方政府参与国际合作为例,探讨中国地方政府在亚洲次区域合作中的动力、行为和机制,并进一步思考其对中国亚洲区域化战略的含义。

  

   一 为什么要研究亚洲区域合作中的中国地方①

   地方省份参与国际合作是全球化时代国际关系以及中国对外关系中出现的一个新现象,尤其在东亚甚至广泛的亚洲区域合作过程中,中国地方省份发挥的作用不可忽视。在已有的关于中国参与区域化进程的研究中,学者们大多将目光聚集在中央政府层面的双边和多边合作上,对这一合作进程中处于地缘前线的地方的角色似乎关注得不够。区域主义是近年来中国外交战略的重要组成部分,亚洲的中小国家是中国外交战略的重要依托之一。本文试图从中国地方参与国际合作的角度,研究亚洲区域化进程中非中央行为体的作用。笔者之所以提出这个视角并做初步的研究尝试,出于以下几个研究理由:

   第一,中国是世界上拥有邻国最多的国家,周边国家多达29个(其中陆地接壤邻国有14个),另外,中国有15个沿海省(自治区直辖市、特别行政区)、9个边省(自治区)与一个或多个国家地理上接壤。地理上的独特性和丰富性赋予中国地方参与周边国际合作以天然的条件。中国共产党第十七次全国代表大会报告提出“深化沿海开放、提升沿边开放、扩大内地开放”战略。②因此,沿海、沿边对外开放及其参与的次区域合作是中国新周边外交和新区域战略的重要组成部分。③

   第二,亚洲的区域化进程很大程度上得力于中国改革开放的动力,没有中国的改革开放,就难有亚洲近年来迅猛发展的区域化进程。1978年以来,中国的改革开放从区域层面上带动了亚洲特别是东亚的区域化进程。在20世纪80年代,东亚一些国家一度出现学界广泛探讨的“东亚经济奇迹”或者“东亚模式”,由于日本在当时亚洲经济中的显赫地位,“雁阵模式”成为人们讨论东亚合作最常使用的词语之一。笔者认为,中国的改革开放以及中国对区域合作的参与方式解构了“雁阵模式”,而中国地方对次区域合作的广泛参与则构成亚洲区域合作新形态的重要内容之一。

   第三,新中国成立以来,中国与邻国逐步解决了边界问题。改革开放以来,中国与邻国维持了近30年的和平。在和平的大背景下,边界和边境的政治、军事属性相应降低,与此同时,边界和边境的经济和人文交流的属性则相应上升。这为中国地方省份与其周边邻国开展跨界次区域合作提供了可能。另外,亚洲区域主义进程存在地区-中央-地方的多层次制度安排特点,地方作为区域治理的最低层次以及次区域合作的倡议者、参与者和推动者,经济合作和人文交往如何促进区域合作效应的扩大以及是否进一步降低边界的威胁因素,值得我们关注。

   第四,中国地方的经济发展离不开其与周边国家的合作,同时,地方经济发展又使其有能力更进一步参与到区域特别是次区域合作中。从地方能力来看,我们对2008年中国地方的国内生产总值(GDP)与中国的亚洲周边国家GDP进行比较(见表1)后发现:(1)亚太地区前20大经济体中,11个是国家,9个是中国地方省(直辖市、自治区、特别行政区);(2)亚太地区前40大经济体中,16个是国家,24是个中国地方省(直辖市、自治区、特别行政区);(3)中国沿边省(自治区)的GDP普遍接近甚至超过其邻国。自进入21世纪以来,中国国务院批准了14个经济区建设规划,其中大半经济区与周边国家区域合作有关,呈现出内外联动、相互呼应的特点,在此背景下,地方成为次区域合作的重要参与者、相关者。

   第五,有关区域主义研究的最主要知识来自欧洲经验,欧洲一体化模式被诸多学者认为可以借用和复制到亚洲区域合作实践中,④亚洲学者在研究亚洲区域主义进程的时候,多多少少会下意识地以欧洲为参照。另外,中国和东亚的大部分学者认为,东亚本身巨大的差异性和复杂性,决定了东亚要走到当今欧洲一体化的地步会非常困难。⑤笔者认为,对中国地方参与区域合作进程进行考察,有助于我们以中国和亚洲为中心,重新认识亚洲的区域化进程及其中国因素。进一步而言,有关中国边境次区域合作经验研究的展开,最终能否为多邻国的大地域政治体(如俄罗斯、巴西等)的区域合作提供参考和指导,也是个很有意义的学术问题。

   说明:阿富汗、中国澳门的国内生产总值为2007年数据。缅甸、朝鲜的数据缺失。除此之外的其他国家和地区的GDP均为2008年数据。其中中国台湾数据来自亚洲开发银行,原始数据为123 652亿新台币,按31.5的年均汇价折算为美元。

   本文首先阐述了中国对外关系领域的分权问题与地方参与国际合作的动力机制,认为制度性分权和政策性分权为地方参与国际合作提供了激励和保障;文章第二部分还概述了现行中国国家结构下地方参与国际合作与中央外交之间的关系,指出地方对外活动起到了对中央外交配合、补充和支持的作用;文章第三和第四部分简略地回顾并总结了港澳地区、沿海省份、西南省份、西北省份和东北省份参与区域和次区域合作的特点;本文第五部分通过对中国地方参与次区域合作的分析,进一步思考了亚洲区域主义道路、中国的区域主义战略和亚洲区域治理前景问题。

  

   二 分权与中国地方的国际行为

   分权或集权是各国内部政治中轮替出现的政治现象。20世纪80年代末以来,随着全球化的发展,分权成为各国内部政治经济发展的趋势之一,另外,相对稳定和开放的国际体系也为各国内部政治的分权提供了很重要的外部条件。⑦学界探讨比较多的以及较一致的看法是,改革开放以来中国的分权方向集中在地方、部门和企业三个领域,笔者认为,作为单一制国家结构的中国,自改革开放30多年来,伴随着对地方的分权过程,中国还存在一个不为我们所注意的对外关系分权现象,该现象为本文研究的中国地方的国际行为和跨界次区域合作提供了制度和政策上的可能。

   (一)中国存在对外关系领域的分权吗?

   中国存不存在对外关系分权这个问题,很大程度上取决于我们对外交的定义。一般中国政治理论研究告诉我们,中国的国家结构是单一制,外交权力属于中央政府。从比较政治角度看,无论联邦制还是单一制国家,国防和外交权力理论上都归属于中央政府。当然,在实践中,这种权力归属也不是绝对的。⑧从狭义的外交定义看,地方政府均无权涉及国家外交事务,但是从议题联系和内外政治联系的事实甚至大外交的角度分析,地方参与国家外交却是不容置疑的事实。作为对这一事实的默认,联邦制或单一制国家通过分权、授权、放权等形式,给予地方或者州政府一定限度的参与对外关系的权力,从而使地方或者州逐步活跃在国家的对外关系领域。⑨

   当然,如果从广义的外交概念出发,尤其是在经济外交、人文外交和公共外交领域,个人、公司、非政府组织、政府机构中的非外交部门乃至地方政府都日趋活跃在国家的对外关系领域中。在这一大趋势下,单一制和联邦制国家在国家安全和中央权威不被威胁的前提下,都不禁止这类行为体参与对外关系活动,在全球化时代的今天,它们参与对外关系的行为甚至得到中央政府的鼓励。就改革开放以来的中国而言,我们可以从纵横两个层面关注对外关系领域的分权。一是事关外交的职能性权力(事权)在越来越多的政府部门中得到分享、分担,或者说,现在不仅仅是外交部,其他政府部门也越来越多地卷入到外交事务处理中,这一点特别体现在近年来中央提到的多领域外交中。⑩随着各个政府部门越来越多地参与到国际公共产品的供给中,部门外交会成为中国外交研究中的重要问题。这个问题本文暂不论述,当另以专文论之。二是从大外交以及中国独特的国家结构角度理解,外交在纵向的央地关系上也存在有限度的分权现象。例如,香港和澳门回归祖国以后,它们在一些职能性国际组织中仍然具有代表权,在一定条件下还具有缔约权。这是“一国两制”制度的创新性设计之处。再如,改革开放以来,随着外贸体制改革和内外直接投资审批权的下放,地方省份与一些沿海、沿江、沿边及内陆城市具有越来越多的自主性,开展国际合作,展开国际活动。(11)

   改革开放以来,中国在对外关系领域的分权表现在以下几个领域:第一,从宪法和立法领域看,1982年颁布的《中华人民共和国宪法》(简称1982年《宪法》)强调在中央统一领导下,充分发挥地方的主动性和积极性,赋予地方政府较为清晰和自主的行政管理权限和立法权限;(12)按照《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》(简称《基本法》),“一国两制”体制下的港澳地区相对于内地其他省份,具有独有的、高度自主的参与国际活动的权力;另外,从中央和地方的立法权力分配上,自改革开放以来,随着《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)颁布和地方立法实践的扩大,地方立法的范围会间接涉及调整地方与外部同级行为主体之间的关系,此权力不直接与狭义的外交缔约权相抵触,但与国家广义的对外关系行为存在关联。(13)第二,改革开放以来,外贸和融资权的下放,促使地方政府拥有更多的自主权开拓国际合作活动空间。伴随着社会主义市场经济的建立,特别是2004年开始实施的《中华人民共和国对外贸易法》,取消了外贸经营权的审批制,法人、其他组织包括个人全面进入外贸流通领域,所有的经济实体都具有进出口贸易权,这为地方参与全方位对外开放创造了前所未有的便利。第三,中国的分权、放权、授权存在倾斜和梯度的特点,到20世纪90年代后期,在全方位开放背景下,中国的地区倾斜政策开始转向更多地考虑中西部地区,由先前注重面向海洋的沿海省份为重点的开放转向沿海、沿边、内地省份兼顾和并重的开放战略。开放战略和政策的转变为内陆特别是沿边省份的对外合作提供了契机。

在现行国家结构下,我们应该如何认识地方政府获得的对外交往权力的属性?张蕴岭教授指出,鉴于地方政府参与对外关系的权力部分来源于中央授权的事实,(点击此处阅读下一页)

本文责编:liuwentao
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/89769.html
收藏