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李明月:国际制度中的国家退出行为:国内—国际互动的解释

更新时间:2020-09-15 23:14:10
作者: 李明月  

   摘要: 近期,英国“脱欧”以及美国退出或威胁退出一系列国际制度的行为,引发了国际社会对国家退出行为的关注。这种“退群”行为会对国际合作和国际制度的未来发展产生重要影响,而有关国家退出国际制度的系统性研究仍然较少。国家的国际制度行为是一个复杂的国内—国际互动过程。当国家在与国际制度的互动过程中出现收益损耗时,国家通常会面临退出、呼吁改革和沉默三种基本选项。国际制度中的权力分配、国内利益和偏好及国际制度的约束力等国内国际因素,以及二者间的互动,共同推动国家退出偏好的形成。国家退出的偏好最终转化为退出的决策,也受到国际体系压力和国内政治框架的共同束缚。国家与国际制度的相互依赖程度是判断国家退出行为成本收益的重要指标,国内决策结构的集中与分散程度则是国家退出能否在国内获得批准的重要因素。

   关键词:国际制度;行为选择;国内政治;国际政治;互动过程

   作者简介:李明月,中南财经政法大学政治学系讲师,法学博士。

  

   第二次世界大战结束以来,国际社会日益结成一张制度网络,其中包括各种国际组织、双边和多边条约及其他制度安排。虽然大多数国家仍然处在当初加入的国际制度中,但也发生了一些国家退出或威胁退出国际制度的现象。近年来,英国退出欧盟,部分非洲国家退出国际刑事法院,美国自特朗普政府执政以来接连宣布退出《巴黎协定》、联合国教科文组织、伊朗核协议和联合国人权理事会等,使得国家的“退群”行为受到国际社会的普遍关注。作为诸多国际制度的创建者和主导者,美国的退出尤其成为新的话题和研究热点。那么,国家为什么会退出先前加入的国际制度?而这其中还隐含着一个深层问题,即国家的国际制度行为为何会发生变化?这种变化并不是国际关系学者通常所关注的从游离到参与的改变,而是从参与到退出的改变。本文努力探索上述问题,并力求做出有价值的解释。

  

   一、“退出”现象及既有解释的不足

   国际制度是规定行为的职责、限制行动及影响行为者期望的持久且互为联系的一组正式或非正式的规则。国际组织和国际条约是国际制度的基本组成要素,也是国际制度的承载平台和表现形式。1945年至2014年间,政府间国际组织中发生的成员国退出现象达200余次。如果将其他形式国际制度中发生的退出行为计算在内,或考虑国家的暂时退出与部分退出行为,那么将是更为庞大的数据。由于各类国际制度数量的日趋增长和国家参与国际合作的绝对数量优势,国际制度中的国家退出行为仍不是常态。本文之所以要研究国际制度中的国家退出行为,是因为“退出”是国际社会的重要现象,然而有关国家退出国际制度的系统性研究仍然较少。

   1.1 “退出”的概念界定

   “退出”被认为是一个国家根据条约(包括创建政府间国际组织的基础条约)中规定的退出条件终止其成员资格的行为。若当事国单方行使退出权,而其他当事国在一定时间内不提出反对,那么该条约对退出国来说已经终止,但对其他当事国来说,仍继续有效。也就是说,“退出”是一种单边行动,并不需要其他成员国的同意和支持。但是,国家首先要向组织和组织内的其他成员国告知退出,然后再根据国际制度的退出程序和时间表完成退出的形式化要求。例如,《里斯本条约》第50条对成员国退出欧盟的主要程序作出了规定:退出国必须正式通知欧洲理事国其“脱欧”意向,之后欧盟必须与退出国就退出欧盟的具体细节进行磋商谈判并缔结一项协议,协议生效后(或如果协议不能生效,则自退出国发出通知之日起两年后),条约将不再适用于退出国。

   一般意义上理解的“退出”,是相对弱势、被秩序主导国质疑合法性,以及处于边缘地位或具有离心力的国家迫于形势作出的选择,如本来就颇具离心力的英国作出退出欧盟的决定。从历史上看,主导大国频繁退出国际制度的现象较为少见。传统观点认为,主导国是现存国际秩序中最大的既得利益者且对现状满意,它们通常运用保持、吸收和驱逐战略维护其地位;新兴国家因在当前的国际秩序中缺少制定规则的权力,现存制度规范并不能很好契合自身的利益需求,而被视为既有秩序的挑战者,往往通过选择性或部分退出、呼吁和革新来改变现状。然而,美国近年来接连退出或威胁退出的行为似乎为主导国退出国际制度提供了更多例证,而被视为崛起国的中国在国际制度中表现出的积极、开放和包容态度与之形成鲜明对比。可见,“退出”并不是弱势国、崛起国、主导国或其他某一类型国家所特有的国际制度行为,任何国家都有可能退出。

   “退出”作为一种国际制度行为有时并不是真实和彻底的,国家有时会策略性地选择威胁退出,来改变自身的不利处境或获取额外收益,即国家威胁所参与的国际制度,如果不改变对本国的不利状况,就将退出该制度。如特朗普总统就曾公开威胁退出世界贸易组织,除非其改变对待美国的方式。无论威胁退出国最终是否退出国际制度,只要制度内的成员国接受了该国的利益诉求,该国的预期目标就实现了。威胁退出是一种策略性欺骗,有其特殊功效,但并不是真的退出,而是通过威胁退出达到重建国际秩序的目标。威胁退出和实际退出都能起到一定的震慑作用,因而成为国家用来表达对条约体制或国际组织不满的重要方式。

   1.2 退出行为为何重要

   虽然“退出”并不是国际制度中的普遍现象,但会对国际合作、退出国家和存留国家的政策、某一领域内国际制度的未来发展、国际组织的经费和未来政策行动等产生重要影响。国际制度既有其加入条件的规制,又有退出的自由权利,这一方面体现出其开放性,另一方面也体现了尊重国家自主权的特性。可见,国际制度中退出条款和退出机制的设计具有一定积极意义。首先,退出行为为国家在现有合作形式之外创造新的合作形式提供了可能,无论国家大小强弱,都能够通过退出策略表明自己对国际制度的态度并增加发言权。二十世纪七十至八十年代,美国相继退出国际劳工组织和联合国教科文组织,该行为导致对上述组织丧失支持和资金资助迟滞,迫使组织改变自身行为,随后美国又加入了上述组织。其次,退出行为还是国家对国际制度不合理和低效率的回应与质疑,国家从国际制度中退出的行为可推动国际制度的发展。例如,不少非洲国家认为国际刑事法院存在司法偏见,继布隆迪于2016年10月退出后,南非和冈比亚也宣布退出,纳米比亚和肯尼亚等非洲国家则表示正在考虑退出国际刑事法院的可能性。成员国怨声载道和集体退出的趋势可能会促使国际刑事法院做出一定的变革。最后,退出行为可使国家在国际制度约束与行使国家主权之间得到缓冲地带。英国退出欧盟的重要原因之一正是要换取对英国主权的“完全控制”,而不必再继续向欧盟“让渡”立法权等国家主权。

   国际制度中的国家退出行为虽然有助于成员国寻求新的合作形式,创造新的利益格局,更好地维护自身利益,但也可能对国际合作、全球治理和国家间关系造成不良影响。国家之间的复合相互依赖使很多地区性和全球性问题只能通过国际制度合作解决,国家退出国际制度可能会对某一问题领域的治理进程造成阻碍。在国际制度中,弱势国家退出的影响可能是有限的,但秩序主导国退出的影响则是系统性的,可能危及世界格局和全球治理秩序的稳定。例如,德国和日本先后从国际联盟中退出,造成了国际体系的混乱,并最终引发了第二次世界大战;特朗普政府的一系列制度退出行为已经对经济贸易、安全合作和全球治理诸多层面的国际秩序构成挑战。因此,分析国家为何以及何时会退出国际制度,能为评估全球治理进程和国际秩序维护提供一种新的视角。

   1.3 既有解释的不足

   在国际关系领域中,国际制度研究大多关注国际制度为何以及如何形成,为什么国际制度重要以及哪些国家在国际制度设计中最为重要,关于国家退出国际制度的一般性研究并不多见。要探寻国家退出国际制度的深层原因,必须对其镜像问题,即国家为什么参与国际制度进行分析。新现实主义者和新自由主义者的观点基本上是一致的,即国际制度能为其成员国带来高于不参与状态的合作收益。按照这种逻辑,国家退出国际制度是因为国家参与的成本已经超过了其所获得的制度红利,不符合国家的利益。但是,对于这种收益变化导致退出的结果,新现实主义者和新自由主义者给出了不同的解释。

   新现实主义认为,拥有更强大军事和经济实力的国家可以更工具化地利用国际制度,国际体系中权力结构的变化会导致相对收益的变化,从而导致国家退出国际制度。一战后,德国实力增长带来的欧洲权力结构变化的确是其退出国际联盟的重要原因,但是国际制度中的很多退出现象并不能用权力结构变化来解释,如英国退出欧洲联盟就很难说是欧盟内部权力结构变化的结果。而新自由主义认为,国际制度的高成本和低效率会使得国家参与的绝对收益不断下降,从而导致国家退出。虽然这往往也是政治家在宣布退出时的理由,但公开宣称的原因可能并不是真实原因。仅仅对国际制度不满并不一定导致成员国的退出,一方面,国家可能找到解决制度设计和有效性等问题的方式,另一方面,行动惯性和沉没成本也会使国家继续留在国际制度中,尤其是当退出成本更高的时候。

   在回答国家为什么会参与国际制度时,建构主义认为国际制度规范可以改变国家对利益的认知,改变国家偏好,使国家对国际规范产生认同,在认同的基础上遵守国际规范,参与国际制度。也就是说,国家因认为符合国际制度规范的行为是合法的进而遵约。国家退出国际制度则是因为国际规范和国内规范的匹配程度发生了变化。然而,国际社会现实却表明,有些国家会拒绝与国内规范相一致的国际规范,退出相关的国际制度。美国作为诸多国际制度的创建者和主导者,退出了涉及多个问题领域的相关制度,并且曾反复退出和加入某些国际制度,很难说此类行为皆因国内规范与国际规范的匹配程度发生了变化。因此,国内规范和国际规范的匹配程度并不能有效解释国际制度中的国家退出行为。

   综上所述,国际关系领域较少关于国家退出国际制度的一般性且得到普遍认同的理论,主流理论学派也无法做出全面的解释。此外,国际法领域对国际条约退出机制的研究,以及对条约退出权的研究能提供良好的借鉴。但是,该领域往往回避和忽略对国家退出实践及其影响的研究,对国家何时和为何要退出也缺乏系统性研究。

   随着国际制度中的国家(尤其是主导国)退出行为受到越来越多的关注,国内外也涌现出一些具有洞察力的研究。在体系层面,除新现实主义关注的权力结构变化及新自由主义关注的国际制度本身的高成本低效率外,还有学者从地缘政治因素、国际制度内社会关系变化等角度进行了解释。不少学者转向国内政治层面寻找国家退出国际制度的内在逻辑,如国内民族主义或民粹主义对国际制度合法性和有效性的质疑,国内政治结构变化带来的国际制度行为变化等。

   国家的国际制度行为是一个复杂的国内—国际互动过程。仅从体系层面或国内政治层面对国家退出国际制度的行为进行分析都是不全面的,任何单一因素都不能导致结果,还有其他变量在发挥作用。然而,要区分出哪一种因素在国家的退出行为中扮演更重要的作用往往是困难的,“真正的挑战在于必须理解不同的因素如何互动,从而导致了特定社会事实”。因此,本文将从国内—国际互动的角度对国家退出国际制度的行为进行解释。国家在国际制度中的收益变化、国家退出国际制度的偏好形成及最终决策,都是国内和国际两个层面因素相互作用、相互影响的结果。

  

   二、国内—国际互动中的收益

变化与行为选择收益变化是国家行为选择的动力。国家参与国际制度获得的制度红利是不断变化的,这主要涉及国内与国际两个层面互动过程中成本和收益的变化。虽然一般认为国家在国际制度中收益的衰减并不足以充分解释国家为何退出国际制度,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《太平洋学报》2020年第8期
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