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胡伟:如何推进我国的国家治理现代化

更新时间:2015-05-21 23:58:08
作者: 胡伟  
推进国家治理体系和治理能力现代化,是一个全新的命题,也是全面深化改革的焦点和亮点。过去十几年里,国际社科文献中最为流行的术语之一便是“治理”。但是相关概念进入我们党的文件还是首次。其新意有二:一是首次把“国家治理”问题提上了国家建设的重要议事日程,意义重大;二是进一步提出国家治理体系和能力的现代化,大大丰富了我国现代化建设的内涵。本文拟从理论与实际、历史与现实、国内与国际相结合的角度,针对我国国家治理现代化的问题进行若干探讨。

   不同语境下的“治理”涵义

   “治理”是20世纪末开始在国际上出现的一个政治与公共管理的新术语,是相对于“统治”而言的一种政治管理的新范式。在西方语境中,“治理”意味着“去国家化”、“去中心化”,以合作替代强制。从国际政治层面看,治理主要是颠覆以现代主权国家、民族国家为基础的威斯特伐利亚秩序,强调无政府的治理,或者是后国家主义的世界秩序,淡化主权国家或者政府的作用,主张“全球治理”。从国内政治层面看,强调的是“多元共治”或“多中心治理”,国家或者政府只是“多中心”当中的一个中心,这对现代以来以国家为中心的政府模式提出了挑战。在政治制度上,主张颠覆代议民主制和理性官僚制,提出所谓的参与民主、协商民主等后现代的民主理论。

   “治理”彰显了现代性与后现代性的冲突。它是西方后现代社会的概念,是试图超越西方以往的现代性。西方国家已经完成了政治现代化,其最重要的标志就是建立了民主政治中的代议制和公共行政中的官僚制。对西方而言,这些结构已经过于成熟了,需要稍微做一些“解构”。这种背景下,西方一些学者关注的问题是,作为代议制主体的选举竞争不足以充分表达民主政治的丰富内涵,人民要有更多的参与渠道;官僚制非民众所能控制,需要对此进行改造以期行政系统对人民更负责任。“治理”的概念便应运而生,其政治背景是多元共治,打破政府的垄断性。当然治理概念也用在联合国、世界银行等组织针对第三世界提出的一些发展措施,这就和一般西方国家提的“治理”语境有所不同。

   在“治理”的框架中,政府不过是多元政治构架中的一元,各个治理主体之间是平等的伙伴关系,而民主、法治还是承认政府的绝对优势,只不过要对政府的权力加以限制而已,所以治理的概念比民主和法治要激进得多。一直以来,国家的事就是政府说了算,现在政府和非政府组织以及社会的广泛参与要形成一个多元共治的局面。但是这在西方也没有完全做到,政府在国家事务中依然占据绝对优势,而不仅仅是多元中的一元。比如遇到金融危机,主要还是政府在“救市”,虽然西方的确更为多元,社会自治更为强大。在中国目前的时空条件下,更不可能一下子走到这一步,包括执政党在内的政府力量在整个治理结构中依然处在核心地位,这是中国与西方的“治理”在内涵上的不同之处。

   因此,西方学术界的“治理”涵义,更多是后现代的产物;但是在中国,现代性问题或者说现代化的问题是第一位的问题。我们与西方国家相比所不同的地方在于,西方更多的是从现代社会向后现代社会转型,而我们主要还处于从传统社会向现代社会转型的过程。

   在我国,“国家治理”概念的提出,重点应当解决西方发达国家已经完成的、而我们还没完成的那些任务,包括民主法治,完善民主代议制,树立法治的权威,建立理性官僚制度,政府依法行政,这些方面中国的路还很长。所以提出治理体系和治理能力现代化的问题,在中国首先还是解决政治现代性的问题,尤其是要建构现代国家,而不是把重点放在国家以外。在国家制度完善的基础上,形成市场、社会和公民参与的多中心“治理”局面。所以,中国面临的是两重任务,首先是把国家建设好;其次在国家建设的同时,发挥国家以外的力量参与治理。“治理”本来是侧重于后者,但是我们有特殊的国情,国家自身的建设不能没有。因此,尽管学界对于“国家治理”这个概念有争议,因为“治理”本来应当是去国家化、去中心化的,但是在中国,要实现良好的治理或者说“善治”,首先还是要解决国家自身的治理问题和现代化问题,因此提出“国家治理”的概念还是很有意义的。

   从这种语境出发,对于“国家治理”这一概念,可以分两个层次理解:一是对国家进行治理,国家是治理的对象,这里的“国家”是一个广义的概念,而“治理”则可以理解为多元共治,即国际上使用的governance;二是由国家进行治理,这里国家由治理的对象变成治理的主体,其含义是国家权力,与政府大体相同,而这里的“治理”则是“统治和管理”的缩写,与governance联系不大,基本上还是government的含义。因此,中国语境下的“国家治理”兼具“统治和管理”与“多元共治”的双重含义,本质上是现代性与后现代性的紧张关系。

   构建现代化的国家治理体系要更加注重程序和制度

   可见,“国家治理”这个概念隐含着政治上的一元(国家中心) 与多元(多中心)、现代与后现代的内在张力。在我国现阶段,最需要关注的还是政治现代化的问题,是如何把国家(政府) 这个中心搞好的问题。

   有鉴于此,我国推进国家治理体系和治理能力现代化,首先需要政府自身的现代化,实现政府转型。政府不转型,市场在资源配置中就无法起决定性作用。可以说,政府简政放权的程度有多大,市场在资源配置中所起的决定性作用就有多大。当然,政府改革不完全等于简政放权。有些权力要放掉,但有些职能还要加强。当前政府改革面临的最大问题,就是政府不该管的管得太多,而该管的却没有管好。十几年前,诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼就有一个很有见地的观点,他说:中国的政府是究竟太大还是太小?答案是既太大又太小,在干预经济和控制投资方面太大;但是在提供法治、公共物品和公共服务方面又太小。十几年过去了,他对中国政府存在的病症,现在看来这个穴点得依然非常准,问题依然没有解决,现在政府依然面临大量的职能越位、缺位和错位的状况。因此,现在政府改革很重要的一点就是要进行合理的职能定位,把该管的管好,把不该管的坚决放掉。

   然而,光有政府治理的改善,还不是国家治理。改进政府治理只是完善国家治理体系的第一个层面。从“统治”到“治理”的一字之差,最基本的差异在于,统治的主体一定是源于国家的公共机构,而治理的主体既可以是公共机构即政府,也可以是市场、社会和公民。传统的“统治”是国家或政府一个中心发挥关键作用,而“治理”则是多中心的,国家或政府只是治理的一个中心,市场经济体系和公司企业是第二个中心,以非政府组织为主的社会组织是第三个中心,而公民及其直接参与则是第四个中心。这么多中心连接在一起就是一个理想的治理结构。从这个意义来讲,我们国家治理体系的建构,不仅要改革政府,而且要让市场、社会和公民发挥重要功能。

   因此,推进国家治理体系和治理能力现代化,在我国实际上至少包含三个层面的内容。第一,是形成国家政府、市场、社会以及公民共同参与、良性互动的治理结构,尽管这些主体的作用不是等量齐观的,政府总体上起着更为主要的作用;第二,是改善政府治理,深化政府改革,前面主要讲的是这个问题,其“政府”的含义是狭义的;第三,从广义的“政府”含义上说,也要形成一个合理的治理结构。从广义来说,政府治理不仅仅是行政机构,而是包括党、人大、政府、政协四套班子在内的治理结构。除此之外,还要包括纪委、法院、检察院三套机构,严格说是七套机构。当然,主要是其中的四套班子应当形成一个好的治理体系。如何把党委挥手、政府动手、人大举手、政协拍手的统治结构,改变为党委执政、人大议政、政府行政、政协参政的治理结构,这是全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化更为艰巨的任务。

   毋庸置疑,强调推进国家治理体系和治理能力现代化,也说明目前我国的治理水平还不能完全适应时代的要求。首先,现代化的政治是程序政治,而非人格化的政治,但在中国,人格化的政治结构起更大的作用,这是我国治理现代化所面对的最重要问题。现代政治更讲究程序,但是中国则更重实体。政治学和法学有实体正义和程序正义,民主里有实质民主和程序民主。中国人的政治习惯更偏重前者,我们做过很多民调,一般的老百姓对民主的定义是:“民主就是政府给老百姓做实事做好事”,解决民生就是民主。民主更体现所谓的“为民”内容。林肯曾经把民主定义为“民有” (of the people)、“民治”(by the people)、“民享” (for the people)。中国人侧重于民享,政府为老百姓做事就叫民主。这属于实体性的东西,是结果性的东西。简言之,更多人把“民主”定义为“民生”,政府为老百姓做主,核心的理念是“为民”。这其实是继承发扬了中国传统上丰厚的“民本”思想。中国比较缺乏by the people的政治理念,by 就凸显了程序性,你要经过人民认可,通过一个程序执政。中国传统则是可以不经过人民,就像一个家长自然地就对孩子负责。其实在传统政治里,“家长制”不是坏概念。家长会很好地照顾孩子,一心一意地保护孩子。但是家长为孩子好,是不需要给孩子发言权的,不需要所谓的“程序”。我让你吃什么你就吃什么,让你喝什么你就喝什么。传统中国有一对很典型的政治概念,“父母官”和“子民”,这里其实反映的是一种政治伦理要求,当官的像爱自己的孩子一样来爱老百姓。这是实体性的政治要求,老百姓并没有参与权。中国实际缺的就是老百姓的政治参与和程序正义、程序民主。我们传统政治缺这些,现在从政治文化角度讲这点还是比较弱。通过民调可以发现,人民还是着重要求政府为人民服务,对选举竞争、分权制衡等并不是很关心。党和政府也更强调立党为公、执政为民,这其实都反映了这种政治文化传统。但是怎么依靠人民、通过人民来执政,我们做的还是比较欠缺的。

   从一定意义上说,民主和专制的区别就是程序政治的区别。专制不要太多的程序,因为几个人或者一个人说了算;民主则需要集众人之意志,众人之意志怎么能够形成?用卢梭的话来讲,“公意”怎么形成?或者“众意”怎么形成?如果没有一套制度和程序,那么到底听谁的呢?这就要有一套程序和规则,把众人的意志集中起来。不以一两个人的政治意志为主。如何聚合多数人的政治意志,就一定需要程序,所以民主政治一定是程序政治,专制政治则不需要太多的程序,或者可以简化程序。推进国家治理体系和治理能力现代化,需要建立程序和制度。

   克服国家治理的碎片化状态

   我国国家治理存在的一个问题是,看起来国家权力很大,但实际上是碎片化状态,正如美国著名中国问题专家李侃如所说,中国实际上就是“支离破碎的权威主义”(Fragmented

   Authoritarianism),该整合的没有整合,该制约的没有制约。这就形成了部门主义、分散主义、地方主义尾大不掉,以及“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化”的现象。

这种政治权威碎片化的情况确实严重阻碍了中国的发展。特别是在市场经济和公共服务领域,大家感受得非常强烈,都是地方和部门出政策,让人感到阻碍重重,非常不方便。有的舆论就指出,这种地域和部门的隔断,甚至让人们怀疑中国是否是一个单一制国家。所以,中共十八届三中全会的决议中,令人吃惊地27次提到“统一”,这还没有把“统一战线”等“统一”的字眼算进去,仅仅意指中央统一管理、统一权威、统一市场等含义上的“统一”,超过了众人瞩目的“治理”一词所出现的24次。这就说明中央在关注国家治理的多元化的同时,也在关注一体化的问题,着力解决公共事务的碎片化。多元化和一体化并不矛盾,是国家治理相反相成的两个方面。我们要统一市场,统一政令,统一司法,只有这些方面统一了,我们才可能讲均等化。如果政治和行政都是碎片化的,怎么能保证政策不碎片化?(点击此处阅读下一页)

本文责编:zhaoziyuan
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文章来源:《探索与争鸣》2014年7期
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