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张震:社会权国家义务的实践维度

——以公租房制度为例

更新时间:2015-04-04 23:18:14
作者: 张震  

   【摘要】自2009年以来,我国多个城市展开了较大规模的公租房建设。在转型社会,国家被期待能够积极作为,保障民众的生活利益,实现社会的安全与公平正义。从宪法学的角度看,公租房的制度实践应当以社会权的国家义务理论为基础。公租房由政府主导,具有明显的社会福利性,是我国迈向“居者有其屋”目标在法治框架内的重大社会政策安排,是社会权的国家义务在住房领域的具体体现。国外的成功经验对完善我国的公租房制度具有积极借鉴意义。

   【关键词】社会权;国家义务;公租房制度

  

   一、问题提出:公租房的社会权表达

   自2009年住建部提出公租房建设政策以来,北京、天津、上海、重庆、广州、深圳、青岛、厦门等城市纷纷开工建设或收购了一定规模的公共租赁房房源。这种由政府建设、低于市场租金限价出租、能长期稳定居住的保障性住房,成为当前完善住房保障体系的重要举措。根据2012年7月15日施行的《公共租赁住房管理办法》第3条的规定,所谓公租房,是指限定建设标准和租金水平,面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。公租房通过新建、改建、收购、长期租赁等多种方式筹集,可以由政府投资,也可以由政府提供政策支持、社会力量投资。公租房可以是成套住房,也可以是宿舍型住房。

   从《公共租赁住房管理办法》的相关规定可以看出,国家及政府在公租房的建设与管理中扮演了主导角色。毫无疑问,公租房一定程度上满足了低收入民众等特定群体的基本居住需求,属于使低收入群体获益的制度性行为。目前学术界对于公租房这一新生社会现象及其制度,从多个学科角度展开研究。规范国家权力及保障公民权利是宪法的基本主线,而保障人权及公民权利是宪法的终极目的,因此从宪法学的角度观察和审视公租房制度,其理论切入点就是公租房租购群体的权利保障问题。从公租房本身以及《公共租赁住房管理办法》的相关规定来看,公租房制度涉及的公民权利主要是社会权,因为公租房租赁购群体的相关权益实现,主要依赖国家积极作为义务的履行,以受益权功能为主导,这符合社会权的特征。法谚有云:“无救济既无权利”,权利的研究需要在制度实践中进行。本文以公租房制度为例,分析社会权国家义务的相关基本问题,以期在理论与实践双重层面探究社会权国家义务的实现问题。

  

   二、社会权国家义务的多维证成

   公民与国家的关系,是宪法关系中最为重要的关系。[1]公民与国家的关系,在宪法上主要表现为公民权利与国家权力的关系。从公民权利与国家权力的关系原理看,公民权利产生国家权力,国家权力为公民权利服务,公民权利制约国家权力。[2]可以说,国家权力存在的正当性基础及运行目的即公民权利。换句话说,国家权力有为公民权利服务的义务。因此,公民权利与国家义务存在的对应关系是宪法学固有的理论范畴及基本命题。美国学者亨利·苏在《基本权利》中把基本权利的国家义务分为三种:“避免剥夺”的义务、“保护不被剥夺”的义务和“帮助被剥夺者”的义务。[3]著名的人权法学者艾德教授结合国际人权公约的权利分类,提出了国家对不同的人权类型有三个层次的一般性国家义务,即“尊重的义务”、“保护的义务”和“实现的义务”。“尊重的义务”禁止国家违反公认的权利和自由,不得干涉或限制这些权利与自由的行使;“保护的义务”则要求国家采取措施,包括通过立法或提供有效的救济来防止或阻止他人对个人权利与自由的侵害;“实现的义务”则具有计划性特征并且更多地暗示了一种现实上的长期性。[4]王世杰及钱端升教授认为,针对消极的基本权利,国家负有不加侵犯与防止侵犯的义务。针对积极的基本权利,为谋个人知识、道德及身体上优性的发育,有时候国家尚须积极地履行若干种活动。[5]各国宪法文本也基本上确立了“基本权利—国家义务”的对应关系。近代西方宪法并不直接规定国家对基本权利负有义务,而是从国家目的的角度将基本权利与国家义务对应起来。[6]如1789年法国《人权宣言》第2条规定:“任何政治结合的目的都在于保存人的自然的和不可动摇的权利。”现代西方宪法则直接对国家的义务主体地位进行概括性规定。如德国基本法第1条规定:“人的尊严不受侵犯,尊重和保护是国家的义务。”在德国宪法理论中,“人的尊严”被看做是基本权利的价值基础和概括定规定,[7]所以这一条实际上是概括地规定了国家是基本权利的义务主体。

   在基本权利体系当中,社会权是和自由权相对应的一类权利。与自由权的国家义务理论不同,社会权的国家义务并非没有争议,而这主要基于社会权和自由权在国家理念、权利本身的理念以及内容和保护方式上的重大不同。从国家理念上看,社会权的生成与社会国的出现密切相关。在自由法治国的特性下,国家在社会上的作用十分有限,相反人民可以在社会上自由竞争,自由经营生活。由于国家被禁止干预非属国家事务的社会领域,自由及平等的实质要件,并不属于国家的保障范围。然而,在行使自由权的实质要件不受保障的情形下,自由权根本不具有实际的内容,法律保障的自由也是弱者的不自由。因此,如何保护弱者,维护最低限度的实质平等,是自由法治国留下的缺口。许多实际的社会问题都要求国家介入社会生活的领域,因此社会国的观念开始形成。有学者认为,社会国已经成为西方民主法治国家的发展主轴之一,有区别的只是名称上的差异而已,在德国是社会国,在英国是福利国。在自由法治国时期,法治国对于人民的保护着重在保障人民防御的自由权,来对抗国家的侵犯。到了社会法治国,法治国除了保障人民的自由权之外,更强调国家应提供人民一定的给付。[8]从权利内容上看,自由权大抵包括人身自由、居住及迁徙自由、意见自由、秘密通讯自由、宗教自由以及集会结社自由等。而对于社会基本权利的内容,西方学界也是众说纷纭。荷兰学者范得文氏认为,社会基本权利可分为五大类:(1)工作权;包括自由选择工作权利、国家充分就业之政策,适当的工作环境与工作条件以及罢工权等。(2)参决权;(3)生活保障权;(4)社会保障权;(5)社会文化发展权;涉及缔结婚姻组成家庭之自由、家庭扶助之请求权、教育权以及参与学术研究之权利等。德国学者G·Brunner和奥地利学者T·Tomandl认为,社会权包括三种,即工作权、社会安全(保险)权和文化教育权等。[9]从保护方式上看,自由权主要是防御国家权力的不当干预,而社会权更强调国家给付义务的履行。社会权对国家的依赖程度远远大于自由权。

   对于社会权国家义务的证成,关键在于社会权规范效力的确定。如果社会权的规范效力存在争议或待定,那么社会权无法对国家权力产生直接的客观拘束力,在此基础上产生的国家义务也将处于不确定或模糊状态。笔者认为社会权具有规范效力。(1)权利的规范效力是权利的构成要素,也是区分权利规范与政策宣言等的重要标志。如果承认社会权属于权利,那么从逻辑上说否认社会权的规范效力是于理不通的。事实上,自由权与社会权虽然存有理念上的差别,但并非彼此不关联。社会权是自由权的一种补充、一种保障。[10]有学者认为,在现代这个崭新的历史阶段中,为确保自由权体系能够存在下去并且能够有效地发挥其自身的作用,社会权就成了对自由权的一种补充物,一种必不可缺的新的法的规范。[11](2)权利本身是发展的开放的体系。早期的宪法中,仅承认和规定自由权,但是随着国家和社会的发展及相关理念的变化,宪法开始规定社会权。就我国现行宪法而言,不仅确认了以自由权为核心的消极人权的内容,而且确认了以劳动权、社会保障权、教育权等社会权利为代表的积极人权内容,权利的内容反映了当今世界权利发展的普遍性要求。[12]时至今日,自由权和社会权的属性及内容变得日趋复杂,传统自由权也具有社会权属性,如出版自由等,而本质上为社会权的权利也具有自由权性征,如受教育权等。因此,不能再僵化看待几十年前甚至上百年前反对社会权规范效力的理由,那些反对社会权规范效力的理由存在的社会背景及其内容本身也在发生变化。(3)社会权的规范效力并不仅仅是司法效力或者可司法裁判性。权利的规范效力包括立法效力、行政效力和司法效力。同理社会权的规范效力也包括立法效力、行政效力和司法效力。因此,不能以社会权在司法裁判性上的争议及难题而全部否认社会权的规范效力。即便在那些反对社会权规范效力的观点中,如立法委任规定说也承认社会权的效力可表现为对立法者活动的拘束,只是不能拘束行政与司法活动;而宪法委任规定说甚至认为社会权是一种宪法委任,向国家提出按照一定方向进行活动的宪法命令,它约束立法、行政与司法过程。(4)社会权的司法效力或司法裁判性在实践中已得到体现。经济社会文化权利委员会强调指出,经济、社会、文化权利是可在法庭裁决的权利,“当决定如何以最佳方法赋予公约所载权利以国内法律效力时,确保司法管辖就很有必要”。[13]对于社会权的可裁判性,各国法院都进行了不同的尝试,如南非法院作出了有益的尝试。南非作为原殖民地国家和后现代化国家的代表,在类似南非的这些国家,社会权利往往获得了普遍的规定和承认。在著名的Government of the Republic of South Africa v Grootboom案[14]中,Yacoob法官认为:“社会经济权利被权利法案清晰的表达,他们不能仅仅停留在纸面上。”同样,法院强调:“毋庸置疑,人性尊严、自由和平等作为我们社会的基本价值,那些没有食物、穿着或住房的人们被剥夺享有了。”而社会经济权利对于促使公民享有权利法案规定的其他权利来说是必要的,同时对于种族和性别平等的发展也具有关键意义。由此,强调了社会经济权利的可裁判性,认为任何权利的侵犯,包括社会经济权利,法院均有责任保障。

   事实上,除了从社会权的规范效力来证成社会权的国家义务,社会权的双重属性也可以补充证成社会权的国家义务。社会权的主观权利性质即“个人得向国家主张”,“国家”对此有予以满足的义务。社会权作为一种“客观价值秩序”,它构成了“国家”的行为准则,也就是说,社会权的“客观价值秩序”赋予了国家积极实现社会权的义务。因此,现代宪法权利理论认为,国家尊重人权的义务并不仅仅限于国际人权公约中的公民权利和政治权利,在经济、社会和文化权利方面,国家也负有同样的义务。[15]

  

   三、社会权国家义务的立体架构

   社会权与自由权在权利理念及内容上的不同,使得社会权的国家义务亦不同于自由权的国家义务。因此,不能笼统地概括提炼包括自由权和社会权在内的所有基本权利的国家义务,尽管国家对自由权和社会权均承担客观义务,但具体义务的内容是不一样的。甚至,即便同为社会权,每一项社会权的国家义务的具体内容也不一样。当然,本文将社会权作为整体进行研究,因此分析的是概括性社会权的国家义务。基于社会权的性征,社会权的国家义务的不同要素达成了具有内在逻辑联系及不同层次的立体义务体系。

   (一)社会权的国家尊重义务

从整体上讲,社会权要求国家积极作为,履行相应义务。但是,国家首先应对公民的社会权诉求加以尊重并足够重视,尊重是保护的前提。各国宪法文本或者直接在社会权条款,或者在概括人权及基本权利条款中,多强调国家对社会权的尊重义务。如日本宪法第13条规定:“一切国民都作为个人受到尊重。对于国民谋求生存、自由以及幸福的权利,只要不违反公共福祉,在立法及其他国政上都必须予以最大尊重。”韩国宪法第10条规定:“国家承认并有义务保障国民的基本人权不受侵犯。”俄罗斯宪法第2条规定:“承认、遵循和维护人和公民的权利与自由是国家的责任。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《当代法学》2014年第3期
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