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焦艳鹏:自然资源的多元价值与国家所有的法律实现

更新时间:2017-02-24 12:55:17
作者: 焦艳鹏  

   摘要:  对自然资源“国家所有”的理解应有两个前提,即:第一,自然资源具有包括财产价值但又超越财产价值的多元价值;第二,宪法第9条对“国家所有”已进行了基本解释,即“国家所有,即全民所有”。自然资源国家所有的法律意蕴是指自然资源所具有的财产价值、生态价值、社会价值等全部价值应通过法律机制公平地惠及全民。从宪法上形式意义的“国家所有”到实质意义上的“全民所有”的实现需要国家承担相应的法律义务,宪法第9条第2款既是国家在自然资源领域承担相应义务的宪法依据,也是我国自然资源领域相关法律为政府在自然资源领域配置具体义务的法源。

   关键词:  自然资源 国家所有 全民所有 国家义务 法律义务 生态价值 宪法第9条

  

   近年来,围绕土地、矿产等自然资源“国家所有”的法律性质问题,法学界进行了较为集中的探讨,较为类型化的学说正在形成,[1]对一些关键问题的讨论正在走向深入。[2]如何理解“国家所有”,已不单单是对宪法中相关条文的理解问题,而成为对当前我国法实践、法文本、法研究及其相互关系进行考察的一个重要视角。

   在“国家所有”的理解问题上,虽然不同学科、视角在理解上可以有不同侧重,但不存在法学上的“国家所有”与经济学、社会学上“国家所有”的质的区分,更不存在宪法上的“国家所有”与民法上的“国家所有”的质的区分。秉持上述理念,笔者认为,对作为“国家所有”主要文本载体的宪法第9条进行不带学科偏好、不设学科门槛的一般性探讨,可能是获得更大公允性结论的路径之一。

   无论对宪法第9条中所言之自然资源“国家所有”的法律性质作何界说,“自然资源国家所有”在我国早已成为法律事实。笔者认为,在当前我国经济、社会与1982年宪法立法之时已然发生巨大变动的背景下,对自然资源“国家所有”进行深入理解与解释的目的设置应包括:第一,增强对现实中存在着的与自然资源有关的法律行为的正当性的理解与判断;第二,增强宪法对自然资源领域相关法律的运行机理、解释或修改工作的理念指引;第三,增强宪法相关条文的解释力,提升宪法在经济与社会发生深刻变动的时代的适应性。

   笔者在这里要特别强调的是,在上述目的指引之下,有一个事实是不容忽视且必须被我们考量在内的,即:在当今时代,自然资源除了具有财产价值之外,尚具有生态价值与社会价值。无论自然资源“国家所有”的法律性质如何界说,脱离自然资源的生态价值与社会价值,单纯从国家控制与管理自然资源的经济价值的角度来解释“国家所有”是不具有足够时代关怀与未来朝向的。当前,理解自然资源“国家所有”,应在自然资源具有多元价值这个事实和宪法第9条明确规定“国家所有,即全民所有”这个基本解释的共同约束之下进行,并以此为基础去探寻自然资源“国家所有,即全民所有”的法律实现机制。

  

一、分析的切入:对宪法第9条的体系性解读

  

   宪法第9条是我国自然资源“国家所有”制度的文本载体,也是我国自然资源领域相关法律确立某类自然资源属于国家所有的宪法依据。“法规范并非彼此无关地平行并存,其间有各种脉络关联”。[3]按照体系化解释的一般思路,“解释规范时亦须考虑该规范之意义脉络、上下关系体系地位及其对该当规整的整个脉络之功能为何…并因此避免其彼此间的矛盾”。[4]因此,对宪法第9条的理解,除了对条款本身尤其是作为直接规定自然资源国家所有的第1款的解读外,尚需从该条的内部结构体系、该条在宪法中的体系以及该条与其它自然资源法律关系的层面进行解读。

   (一)宪法第9条与宪法文本的关系

   关于宪法第9条在宪法总纲中的地位及其与其它条文的关系,一些学者进行初步研究后认为,根据82宪法制定者的原意,第9条的规定是社会主义经济制度的重要组成部分,[5]并认为确立国家和集体所有自然资源是“保证劳动群众集体所有制经济沿着社会主义方向前进,保证个体经济为社会主义服务,保证整个国民经济的发展符合劳动人民的整体利益和长远利益的决定性条件”。[6]

   笔者认为,将宪法第9条置于宪法中关于“基本经济制度”的相关规定的模块中进行体系性考察是非常必要的。我国宪法第6条规定:“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度,实行各尽所能、按劳分配的原则。”这表明,作为生产资料重要来源的自然资源构成经济制度中所有制的重要标的。在宪法已然确立生产资料实行社会主义公有制的前提下,可转化为生产资料的自然资源被法律规定为国家所有在逻辑上就成为必然,因此宪法第9条是我国宪法所确立的社会主义经济制度的基础即生产资料的社会主义公有制在自然资源领域的延伸。

   (二)宪法第9条的内部结构体系

   宪法第9条包括两个条款,即第1款:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第2款:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”

   关于上述两个条款之间的相互关系,学者们曾有过初步研究。税兵认为:“宪法第9条第2句的规范意义超出了宪法文本中的其他私人财产权保障条款,‘国家保障自然资源的合理利用’的表述,可以理解为如下的规范指引:一方面,宪法第9条第1句规定了国家的所有权主体地位,而第2句则规定了作为所有权主体的国家所应承担的社会义务,即自然资源国家所有权应受到‘合理利用’的限制;另一方面,第2句为自然资源使用预留了制度空间,即只要这种‘利用’是合理的,就应受到宪法的保障。”[7]王旭认为:“从规范的结构来看,第1款对应的似乎是一种直接占有的模式,第2款则发挥了规制模式的功能”,[8]并进一步认为:“国家必须在充分发挥市场的决定作用基础下,通过使用负责任的规制手段,包括以建立国家所有权防止垄断为核心的措施,以确保社会成员持续性共享自然资源。”[9]

   上文已经谈及,王旭认为,宪法第9条第2款是表明国家对自然资源领域具有规制权力的文本依据;而巩固认为,作为国家对于公共资源的“公权性支配”,资源国家所有权的实质是对资源利用的“积极干预”权,目的在于保障自然资源的合理利用,这种干预权通过立法、行政和司法加以行使,并为这三种权力施加规范与限制。[10]笔者认为,宪法第9条第1款与第2款之间一定存在逻辑关系,但两者之间是何种关系,依据不同的角度所做出的解释具有差异,王旭所言之自然资源国家所有权的规制功能与巩固所言之公权力说皆有合理成分,但亦有其理论前提与适用边界。

   另外,我们也需看到,第9条第1款在规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有”的同时,也规定“由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”,这表明,自然资源的国家所有并非遍及所有自然资源,集体所有也是部分自然资源(森林和山岭、草原、荒地、滩涂)的所有形式。当然,第9条第2款所言的“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”,主要是第9条第1款的前部即自然资源属于国家所有情形下的逻辑延伸。

   (三)宪法第9条与自然资源领域专项法律的关系

   一般认为,宪法第9条规定自然资源“国家所有”构成我国自然资源领域专项法律中自然资源权属的宪法法源。[11]但需注意的是,自然资源领域专项法律在对宪法第9条“国家所有”进行转化时进行了进一步解释,如《矿产资源法》三条规定“矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权”,又如《草原法》三条规定“草原属于国家所有,由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的草原,由国务院代表行使所有权”。上述立法转化表明,宪法第9条所规定的自然资源“国家所有”经过自然资源领域专项法律的相关规定,转化为一种具有行使主体(即国务院)的公法意味的所有权。[12]

   在谈及宪法与自然资源领域专项法律的关系时,我们也还需注意宪法第9条第2款的转化问题。由于自然资源领域专项法律(如《森林法》)的法律功能并非仅是对宪法中所确认的自然资源“国家所有”的部门法确认,其法律手段也不仅仅是通过确立所有权而对自然资源的经济价值进行开发与利用,而是围绕自然资源的开发、利用、保护、节约、管理等诸多法律行为而进行的系统规范。在这个问题上,笔者有一个基本观点,即自然资源领域的专项立法在对宪法进行转化时,不仅对宪法第9条第1款进行了转化,亦对宪法第9条第2款进行了转化。宪法第9条第2款的相关规定成为我国自然资源领域专项法律设置合理开发利用自然资源、禁止侵占或者破坏自然资源的相关规定或制度的宪法法源。[13]

  

二、自然资源生态价值与社会价值的法律转化

  

   经济属性是自然资源的本质属性,也是宪法将其规定为国家所有并纳入基本经济制度范畴的重要考量。随着我国经济发展水平的逐步提高,尤其是生态文明建设过程中人们对自然资源多元价值认识的深入,自然资源所具有的价值已经超越了财产范畴,其生态价值与社会价值变得愈加重要且具有了法律调整的必要。

   (一)自然资源的价值多元性在自然资源立法中得到了逐步体现

   作为法律概念的自然资源,因其中心语为“资源”,所以其经济价值与财产属性不容置疑。在实践中,立法者对自然资源领域相关物权的规定,采取了从无体物到有体物、从观念物到实体物的技术转化,也即从宪法中采取的列举加归纳的方式到物权法中转化为了明确哪些自然资源为法律上的哪一类物。也正是在这个意义上,宪法第9条“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有”的表述到物权法中转化为了4个法律条文。

   《物权法》在对宪法9条规定的自然资源“国家所有”进行立法时进行了类型化,且这种类型化超出了宪法第9条对自然资源范围的界定。依据宪法第9条,“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等”皆属自然资源,其基本逻辑为“凡自然资源即属国家所有”,因此“包括但不限于”矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂的自然资源都属于国家所有,这是宪法第9条所要表达的核心内容。需要引起注意的是,《物权法》在立法中将宪法9条所列举的数种自然资源区分为了两类,即“矿藏、水流、海域”与“森林、山岭、草原、荒地、滩涂”,前者以“矿藏、水流、海域属于国家所有”(《物权法》46条)的表述规定,后者以“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,属于国家所有,但法律规定属于集体所有的除外”(《物权法》48条)的表述规定。《物权法》的上述立法方法,实际上缩小了宪法中所定义的自然资源的范围。另外,《物权法》将野生动植物资源的所有权问题以49条单独进行了立法,并与前述第46、47、48三个条文形成并列,进一步缩小了宪法中自然资源的范围。

综上所述,《物权法》涉及到的自然资源虽然涵盖了宪法9条与第10条(土地也为自然资源)中所列举的全部自然资源,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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