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郭为禄 冯望:论政府职能特变对大学自治的回应

更新时间:2014-11-26 16:48:41
作者: 郭为禄   冯望  

  

   【摘要】自治不仅仅是大学的一种权利,更是大学的责任担当。在政府职能转变的大趋劳下,将对大学自治诉求的回应上升到制度环境供给的层面,需要通过对管理与自治间衡平机制的探索,从理念、职能和法律上的衡平以及大学内部的衡平,将有限的“大学发展资源”得以公平、有效地配置,从而真正回应大学在新时期渴望新发展的自治诉求。

   【关键词】自治 转变 衡平

  

   一、案例与问题

   案例一:南方科技大学“去行政化”试水。

   南方科技大学创校校长的朱清时院士表示,南方科大将强调去官化和去行政化,按教育规律办事,实现教授治校。[1]朱校长将国内大学培养创新人才没有长足发展的原因,直接归于高校管理体制,并以挑战现有体制的姿恣,将建立一所公立的、自治的、培养杰出人才的大学作为其“一生中最重要的工作”[2]深圳市政府倾其全力支持,甚至准备以地方立法形式制定南方科技大学章程,以地方法规层级的效力排除行政干涉[3]然而,多数舆论的质疑者都认为“去行政化”仅仅是朱校长的“一厢情愿”,光政府全额出资就足以使其跳出“行政化”大打折扣。

   案例二:北京大学一“实”激起千层浪。

   2009年11月8日,北京大学正式对外公布了“中学校长实名推荐制”实施方案,16日在其招生网站上公示了从400多所申请学校中遴逃出的39所具有推荐资格的高中。对北大自主招生新形式的举措,国内反响强烈,反对声音似乎更加响亮。首先是未入选“大名单”的高中质疑北大未公开选择高中的标准;接着是舆论担心由于缺少相应推荐规则而可能带来“不公正”;甚至有评论认为北大的“新政”站在了教育公平的对立面,是“倒行逆施”。[4]

   上述案例中,对大学自治的渴望和争取是共同的。无论是将“去行政化”作为建校前提,还是推行实名推荐制度,形式虽异,初衷却同。

   其实,这些探索并非偶然。[5]规范政府的权力,[6]扩大高校办学自主权向来为学界所关注,只是社会经济的快速发展使高等教育改革这个公共设题的重要性日益凸显。社会在特型,政府职能在转变,如何在这大趋势中回应大学的自治诉求,通过何种方式实现政府管理与大学自治间的衡平,从法律的视角、用法律的方法给予关切,具有理论和实践的双重价值。

  

   二、理论钱索与逻辑起点

   (一)理论钱索:追求自治的历程

   对自治的追求与大学诞生同步,无论是博洛尼亚大学、巴黎大学、牛津大学和剑桥大学。博洛尼亚大学发端于学生同多会在反抗公社介入中所形成的学生联盟,成为具代表性的“学生型大学”;巴黎大学的诞生是教师学者与基督教会相互斗争又相互妥协的结果,教师成为学校的主导;因不满世俗势力或宗教势力的干预,牛津大学由迁移至牛津城的巴黎大学师生建立,而剑桥则由迁移至剑桥城的牛津大学师生建立。这些古老的大学在与国王和教皇的斗争中,渐浙将自治地位合法化。[7]借助洪堡大学为代表的近代大学的推动,大学自治被以德国为代表的大陆法系国家法律认可为对学木自由的一种制度保障。[8]到了现代社会,大学自治被视为“有限的自治”。造成这种“有限”的并非完全出于政府的主现,更大程度上是因为大学受到了前所未有的快速发展的社会经济带来的压力。

   大学自诞生至个经历了数次蜕变,正如哈罗德·珀金所说:“大学的历史可以说是不断改造自己的形式与职能、适应于当时当地的社会经济环境的历史。”[9]在每一次对社会适应的过程中,大学的价值追求也不断发生着变化,然而自治却始终是大学不变的追求。

   大学自治作为现代大学存在的基石,对于大学的发展有着举足轻重的影响,[10]而自治也始终作为主导大学发展的核心理念而存在。然而,大学自治的线索中值得我们关注的是,西方尤其是大陆法系国家关于大学自治已经形成了一套较为成熟和严谨的法学理论,并建构起了相对完善的法律制度体系,从而能够将其纳入到法治的规范框架之中。这无疑也应当成为我国政府职能转变和高等教育体制改革的路径选择。

   (二)“官治”[11]与自治:难是大学的逻辑起点

   黑格木认为,逻辑起点应是一个最简单和最抽象的规定,它“不以任何东西为前提”也“不以任何东西为中介”。大学的自治与国家对大学的管理相应而生,但这仍有一个难先难后的问题。即,自治与“官治”难是大学得以生存和发展的关键,难就应是大学的逻辑起点。如果大学是一辆汽车,自治就是发动机,“官治”是刹车。对于一辆能行驶的车而言,刹车才有意义。自治是大学生存的保障和发展的动力,“官治”则是为了大学走得更稳、更安全而已。为追求真理的学者们提供良好的环境,使之不受外界的干扰和诱惑,进而促进社会文明和进步,是大学的价值,自治是大学价值得以实现的基础,也是其生存的前提。明确了大学的逻辑起点,其实也就解答了大学与政府二者关系难为本位的问题。

   (三)公立与公办:中国大学的困惑

   公办与公立,虽然只一字之差,意义却相距甚远。对于“公”的理解,大陆法系侧重“是否依公法成立,行使一定公权力,为公益目的而存在”,英美法系则更关注“是否用公共资源而设立,产出公共产品”,[12]两大法系大同小异。“立”即是到大学成立之时,“办”则涵益了大学成立之后的运作与管理。我国绝大多数所谓的“公立”大学其实质均为“公办”大学,与公立大学有本质上的区别。如果说公立大学享有“有限的自治”,那么对于公办大学来说则没有真正意义上的自治可言。

  

   三、大学对自治的利益预期和大学自治现状的考量

   (一)大学的利益预期:自治可以带来什么

   大学对自治有着怎样的利益预期?自治又可以为大学实现自身目的给予怎样的帮助?答案在于自治的内涵以及当前大学的主要需求。

   对于大学自治的界定,以英国教育家艾瑞克·阿什比(Eric Ashby)、美国大学联合会会长罗伯特·伯达尔 (Robert Berdahl )和日本宪法学者户部信喜的观点具有代表性。[13]我们认为,大学自治的核心在于自主地治理学校,自主地处理学校内部事务,最大限度地选择与外部环境的互动方式,为社会提供高质量的服务,并以此获得生存与发展。社会经济的快速发展,使得大学与社会间的互动日益密切,这也使大学自治的内涵逐渐发生变化,而并非单纯基于学木自由的基础。原东京大学总长吉川弘之提出固有自治和委托自治。前者是建立在学术自由基础上的“大学自治”,这是根据学木发展规律提出的自治概念,后者是新的自治理念,认为学木发展固然需要“大学自治”,但“大学自治”制度并不是基于学术要求这一内部需求,而是基于社会需要这一外部要求。“大学自治”是社会和国民委托给大学的权力。可见,学木自由和社会需求对大学的发展都至关重要,而获得更大的发展空间、实现更好的发展是大学对于自治的利益预期。

   大学自治的实现,需要将其内涵以法律权利的形式赋予大学,并将自治的精神通过法律原则予以确立。我国的大学自治主要表现为“办学自主权”,《高等教育法》第11条是其法律依据,即规定了“高等学校应当面向社会,依法自主办学,实行民主管理”。大学能否从“办学自主权”的规定中获取其对自治的利益预期呢?可以肯定的是大学自治与办学自主权不是同一个概念,至于利益顶期能否实现,需要对现状考量之后才能回答。

   (二)现状的考量:自治空间的挤压与突围

   行政权对自治空间的挤压与大学通过各种途径争取自治空间,这对矛盾可以说是对当前我国大学自治现状的一个基本描述。

   行政权对自治空间的挤压很大程度上是出于一种制度惯性。有学者将我国的教育制度称为“计划体制最后的堡垒”,[14]并非无道理。在高度集权的计划经济时代,政府是全能型政府,管理所有国家事务。从立法与行政的角度看,国家教育权无论是在宏现还是微现上,最终均掌握在政府手中。[15]

   抽象的法律规定以及法律规定间的冲突,成为行政权挤压大学自治的法律依据。作为原则性规定的第11条却没有规定自治这一基本的精神。虽然《高等教育法》第32条到第38条规定了所谓的“七大办学自主权”,即招生权、学科和专业设置及调整权、教学权、科研与社会服务权、开展对外科技文化交流与合作权、人事权以及财产的管理和使用权,但过于抽象的规定使得“七大自主权”更像是“七大工作职责”,这七项职责实质上是政府高等教育权的具体内容。在没有明确大学在这些领域中具体的权利义务之前,所谓的“权利行使”不过是政府意志的执行而已。《高等教育法》第33条规定:“高等学校依法自主设置和调整学科、专业。”文意上是对大学自治中的教学自由予以规定,但实践中大学的这一权利并未得到保障。以江苏省教育厅《省教育厅关于进一步加强高等学校本科专业设置管理工作的通知》(苏教[2007]22号)为例,[16]该规定对各个学校的专业申报数量进行了严格的控制,学校向主管部门申请增设本科专业时受到实质性限制。《高等教育法》第34条规定:“高等学校根据教学需要,自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动。”但是从教育部《关于进一步加强高等学校本科教学工作的若干意见》(教高[2005]1号)来看,[17]有关教学设施、教学方法、教授是否为本科生上课、必修课的设置、多媒体授课的课时比例等均被具体规定,占整个本科阶段40%左右的公共课也完全由政府设置。大学的教学自主权的各个方面均受到限制。

   与行政权的挤压不同,大学对自治空间的突围则带有很强的主现性。社会经济的发展,使得大学的规模、建制也在不断地扩大与复杂化,而大学所获得的资源似乎总是难以跟上前者变化的速度和频率,大学“发展资源”的供给成力大学得以生存与持续发展的关键性问题。很显然,这种“发展资源”是稀缺的。要想获取稀缺资源,就必须竞争。竞争分力有规则和无规则两种,前者可以通过有序的竞争提升竞争参与者的能力,而后者会因为没有规则而产生恶性竞争,并造成两极分化和资源利用率的降低。我国的实际情况接近后一种情形,为了获取自身发展必需的资源,大学之间的竞争日趋白热化。对国家科研项目、课题的申请,对一级博士点和硕士点的申请,以及对名目众多的政府政策、资金支持的申请等等,用“你死我活”来形容丝毫不过分。只有拿到这些项目、权利、政策、资金,学校才有足够的动力跟得上社会经济发展的步伐,才能适应社会的需求。然而,稀缺资源绝大多数掌握在政府手中,如何从政府手中荻取资源,成为“突围”的关键。虽然对于各种项目的申请、一级学科的评定等等都有相应的规则,但这些规定离规范竞争还相差很远。

  

   四、衡平:职能转变对自治诉求的回应

要想解决问题,说简单也很简单,即要有一个制度。大学和政府共同遵循制度确立的各种规则行为,就可望在保证政府规制的同时最大程度地实现大学的自治,从而使政府与大学通过积极有效的互动,实现共同的高等教育目标。同题在于,这样的制度无法一蹴而就,但这并不能成为我们在制度建成之前等待的理由。如个正处于制度逐步形成的过程之中,如何加快这一进程,促进这一进程中大学自治空间的良性成长,这就需要我们在很多领域通过衡平来实现。(点击此处阅读下一页)

本文责编:lihongji
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文章来源:《行政法学研究》
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