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宁骚:政策实验与中国的制度优势

更新时间:2014-02-20 09:23:28
作者: 宁骚  

  
所谓政策试验,指的是凡属影响持久、深入、广泛的大型公共决策,在可能的情况下,要选择若干局部范围(如单位、部门、地区)先试先行,然后在总结经验的基础上,再形成整体性政策或者再全面铺开实施政策这样一套做法。中国共产党在新的历史时期领导的改革,是在没有前人经验、他国成例作为参照的条件下进行的,具有突出的开创性和探索性。邓小平提出,改革开放“是个很大的试验”。政策试验作为政策工具,一直被党和国家领导人高度重视,并且形成一套成熟的认识论和“方法论”。具体地说,政策试验对改革决策所起的作用主要有这样几方面。

   使中国的改革决策得以把发展目标的紧迫性与发展过程的渐进性很好地结合起来。中国的现代化是追赶型现代化。如果发展目标低,中国就难以摆脱落后状态;如果发展目标高,在发展过程上又急于求成,企图一步到位,造成的后果也是不堪设想的。中国改革开放政策的总设计师邓小平找到了把发展目标的紧迫性和发展过程的渐进性很好地结合起来的有效方法:一方面,他强调发展目标要高,发展速度要快;另一方面,他又强调“实事求是,一切从实际出发”,强调“摸着石头过河”,强调试验和试点的作用。政策试验使中国的改革决策既避免了可能因追求高目标而导致的急躁冒进,也避免了因强调渐进性而可能出现的保守性。

   有助于提高改革决策的民主性和科学性。决策的民主性指的是在决策流程上是自下而上、上下互动的;在政策内容和政策结果上是体现、维护和增进最广大人民根本利益的。政策试验的实行,使分散的、无系统的民意得到整合,并在各试点的试验中获得实践的形式,然后经过总结和提高而形成政策。这样形成的政策以及政策实施的结果显然是符合人民群众的根本利益的。决策的科学性指的是决策程序的安排和政策工具的配置能够有效地达成政策目标、政策结果符合政策目标的设定。政策试验的实行,使决策者针对现实的政策问题,从各试点的实践中探索设定什么政策目标、怎样开掘政策资源和配置政策工具、政策的各种利益相关者朝着什么方向发生变化,以及它们之间可能存在着什么样的因果联系,从而使形成的政策更符合相关事物固有的规律。中国各项重要的改革决策都强调从中国历史的和现实的国情出发,“大胆地闯,大胆地试”,从解决一个个具体问题中寻找突破口,在“摸石头”的实践中探索和认识“过河”的一般规律,从而切切实实地提高了民主性和科学性。

   中国的改革决策因政策试验而节约了改革的成本,降低了改革的风险。历史和现实的经验都证明,任何重大的政治、经济、社会和文化改革,如果不经过政策试验,都可能出现决策失误,使改革付出巨大的成本,甚至演出满盘皆输、万劫不复的惨剧。中国1958年发动的“大跃进”和人民公社化运动,由于违背了一切经过试验的原则,结果强动员造成了大灾难。改革开放以来中国各方面发生的变革都是史无前例的,但是由于各项改革决策都是建立在试点——推广的基础上的,就使改革基本上避免了大的失误的发生,邓小平就此指出:“我们的办法是不断总结经验,有错误就赶快改,小错误不要变成大错误。”

   使中国的改革决策得以及时发现和大力扶持新生事物成长。对中国的改革决策来说,发现和扶持新生事物具有十分重要的意义,甚至可以说是其生命力所在。改革开放的过程就是一个又一个新生事物破土而出,突破现行规制的过程。改革决策的根本任务就是要使这些事物从不被承认到得到承认,从受压制、受鄙视到获得健康成长所需要的制度空间。而政策试验,由于它本身具有的探索精神和发现机制,使它往往能够为新生事物的发现和成长鸣锣开道,并为它们的生命力和优越性的施展创造条件。通过政策试验,一个又一个新生事物进入了改革决策的视野;决策者以扶持这些事物的成长为诉求,得以大刀阔斧地进行制度创新。

   为中国的改革决策提供了不断完善和及时纠错的机会。为政策实施而做的试点,其主要目的是测试政策的可行性和执行效果,探索如何根据各个地方、各个部门、各个特殊人群的具体情况去执行政策,为政策的全面推广提供经验;为政策调整而做的试点,其主要目的是对一项尚在实施的政策进行实地评估,探索对它做部分终止、增益和修订的必要性和可能性,并对做这样的调整先行先试以观察其实际效果。在以上两种情况下,政策试验都为中国改革决策的不断完善和及时纠错作出了重要贡献。

   为什么政策试验能够在当代中国的改革开放中大放异彩?答案就是中国现行的政治制度为政策试验搭建了必不可缺的制度平台。那么,这个制度平台的构成是怎样的?

   第一,在中国特色社会主义政治制度这一制度体系中,中国共产党起着总揽全局、协调各方的领导核心作用,马克思主义是党的行动指南,辩证唯物主义对公共决策有方法论的作用,而这一方法论则是政策试验的哲学依据。

   第二,政策试验须在一定的政策理念或战略构想或政策方案的引导下才能进行,盲目的、随意而为的试验对于公共决策来说是没有意义的。在中国特色社会主义政治制度体系中,中国共产党的领导核心作用的一个基本体现,就是对改革开放各个阶段、各个领域的重大改革举措进行战略指导,提出具有统领性、统摄性的大概念、大理论,如“社会主义社会初级阶段”“社会主义市场经济体制”“三个代表”“科学发展观”,等等。有这些政策理念或战略构想的指引,各项具体政策试点的试验就有了方向,就可以解放思想,在理论联系实际的基础上大胆探索。

   第三,以试验——推广为基础的政策过程的展开,推手和掌控者是公共权力。在当代中国,实行民主集中制的组织制度和实行群众路线的领导制度,则是保障公共权力在公共决策中有效运作的制度性因素。没有这样的组织制度和领导制度给予支撑,政策试验就失去了存在的基础。

   第四,中国特色社会主义政治制度体系为“不争论,大胆地试”留下了制度空间。在领导和群众都存在广泛争议的情况下,要形成整体性政策并付诸试验是难获共识的,强行决策势必导致社会分裂。中国政治制度的优势在于具有制度弹性,这种弹性的一个重要表现就是容纳多样性,鼓励试验、探索和创新。如果政策理念或战略构想已经达成共识,在各项重点改革举措的决策上,就可以“不争论,大胆地试,大胆地闯”;“允许看,但要坚决地试”。经过试验,从各个试点的实践中总结和提炼对整体性政策有用的成分。这样从点到面,用事实说话,就能够在各项重大改革举措的决策上消除分歧,达成共识。邓小平说:“不搞争论,是我的一个发明。不争论,是为了争取时间干。一争论就复杂了,把时间都争掉了,什么也干不成。”

   第五,中国特色社会主义政治制度体系有一个突出的特点,就是改革开放以来,领导体制是稳定的,政策是连续的。这样,就为政策试验提供了前提条件。倘若不具备这一条件,试点取得的经验就难以转化成政策,难以完成从点到面的推广,更谈不上进行顶层设计。原因很简单,在一些政治领导人的政策理念引导下进行的政策试验,随着发生政治变动和政策断裂,就失去了彰显其意义和作用的可能性。

   (本文是国家社会科学基金重大委托项目“中西方政治制度比较研究”阶段性成果)

  

本文责编:frank
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文章来源:学习时报
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