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邱家军:竞争性选举:中国式选举民主之路

——兼与虞崇胜教授商榷

更新时间:2013-04-24 22:23:48
作者: 邱家军  

  

  内容摘要 虞崇胜教授在 《探索与争鸣》撰文指出,中国式民主应该从差额选举开始,差额选举是中国式民主的应然之路。实际上,无论是选举法的文本制度,还是实际的选举操作,差额选举都在我国已经基本成为实然而并非应然。我国的差额选举结合组织意图,通过参选指标和戴帽选举等形式,形成了一种候选人之间缺乏竞争的“软差”格局。这种“软差”虽然采用了差额选举的形式,但是我们并不能因此就认为我国已经实现了选举民主。差额选举并不必然包含竞争,但是竞争性选举却必然包含差额。可以这样说,竞争性选举而非差额选举才是中国式民主尤其是选举民主的应然之路。

  关 键 词 竞争性选举 差额选举 中国式民主 迪韦尔热定律 软差

  

  虞崇胜教授在 《探索与争鸣》 2012 年第 5 期发表了一篇文章: 《差额选举:中国式民主的应然之路》。文章(以下简称虞文)指出,发展民主最核心和最关键的问题,即民主选举和差额选举。甚至可以这样说:民主政治,一选就灵;民主选举,一差就灵。所以,中国式民主应该从差额选举开始,无论中央高层或是社会基层,都应实行差额选举,这才是中国式民主的应然路径。本文提出如下的观点跟虞崇胜教授商榷:竞争性选举而非差额选举才是中国式民主尤其是选举民主的应然之路。因为,有差额未必有竞争,但是有竞争就必然有差额,离开了竞争的差额对于选举民主来说并没有实质性的意义。

  

  差额选举:实然而非应然

  

  虞文的题目是《差额选举:中国式民主的应然之路》。实际上,这个表述是很成问题的。因为根据选举法和组织法,差额选举显然已经是“实然”了,而并非还没有从法律文本上予以落实的“应然”。比如虞文认为,“等额选举也符合目前的《选举法》”。很显然,虞教授并没有认真查阅目前的选举法。比如,目前的选举法第三十条规定:“全国和地方各级人民代表大会代表实行差额选举,代表候选人的人数应多于应选代表的名额。由选民直接选举人民代表大会代表的,代表候选人的人数应多于应选代表名额三分之一至一倍;由县级以上的地方各级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表的,代表候选人的人数应多于应选代表名额五分之一至二分之一。”应当说,选举法对于实行差额选举的规定是十分明确的,不光规定了选举应当使用差额,还规定了具体的差额比例。通观整部选举法,“差额”二字一共出现了6 次,根本就没有“等额”二字,虞文的表述不能不说是一个遗憾。

  诚然,地方组织法第二十二条规定了在进行人大常委会主任、秘书长,乡、民族乡、镇的人大主席,人民政府正职领导人员,人民法院院长选举的时候,“如果提名的候选人只有一人,也可以等额选举”。但是这不是常态,因为组织法第二十二条规定上述选举“候选人数一般应多一人,进行差额选举”。通观整部地方组织法,“等额”二字也仅出现了这一次,“差额”二字出现了8次。同样是地方组织法第二十二条,就如何运用差额选举规定得十分明确:“人民代表大会常务委员会副主任,乡、民族乡、镇的人民代表大会副主席,人民政府副职领导人员的候选人数应比应选人数多一人至三人,人民代表大会常务委员会委员的候选人数应比应选人数多十分之一至五分之一,由本级人民代表大会根据应选人数在选举办法中规定具体差额数,进行差额选举。如果提名的候选人数符合选举办法规定的差额数,由主席团提交代表酝酿、讨论后,进行选举。如果提名的候选人数超过选举办法规定的差额数,由主席团提交代表酝酿、讨论后,进行预选,根据在预选中得票多少的顺序,按照选举办法规定的差额数,确定正式候选人名单,进行选举”。

  也就是说,差额选举在我国选举法和组织法中已经有了明确的法定差额比例,这已经不属于还没有在法律上行诸文字的“建议和看法”了,在“实践”中也早就实行了差额选举人大代表和地方人大与政府工作人员。虞文提出:“要实现真正意义上的选举,就要从差额开始。”实际上,我国选举法和组织法均以法律形式规定了差额选举,但并不能说明我国的选举民主已经发育成熟。

  

  差额选举不等于选举民主

  

  等额选举使得投票完全变成一种确认性行为,最终导致选举不具有任何可以选择的余地。但是差额选举就一定预示着民主选举吗?非也。观察我国人大代表选举的过程就可以发现,差额选举并不等于虞文所乐见的民主选举。比如,按照选举法第三十条的规定,全国和地方各级人大代表实行差额选举。在实际选举工作中,虽然也按照选举法的规定实行了差额选举,但是,代表候选人的搭配却是个比较微妙的问题。为了保证意向候选人顺利当选,就实行通常人们所说的候选人之间并无竞争的搭配型“软差”。[1]在各政党、各人民团体提名推荐的代表候选人已经囊括差额人数的形势下,给选民及代表联名推举候选人留下的空间极小,就很难实现所谓的民主选举。

  目前的选举,将上级委派下来的“戴帽选举”候选人和“参选指标”等与差额选举巧妙地交织在一起,目的是为了落实“组织意图”。以代表名额分配为例,代表名额分配主要分为两个步骤:一是代表名额预分配。包括“戴帽”选举的代表名额和选区应选代表名额。比如,县级人大代表总额确定以后,县级选举委员会就会根据本行政区域内各政党、人民团体、少数民族、干部、工人、农民、知识分子、归侨、新经济组织等状况确定“戴帽”代表的总额与配置比例,这就是各选区应选代表总额的预分配方案,由县人大常委会研究后报同级党委批准。乡级人大代表名额的预分配亦为同一模式,不过在乡人大主席团报同级党委批准的同时还必须报县选举委员会备案。二是代表名额正式分配。代表名额预分配方案经同级党委批准以后,即以正式文件的形式下发各选举单位和选区。这些名额分配办法,尤其是“戴帽”代表名额的分配方案,一经决定,不再轻易做出变动。虽然这种做法有利于安排“软差”候选人,保证组织确定的人选顺利当选,也会招致部分代表的不满,但是这种做法在当今的选举中依然盛行。[2]有学者对这种现象提出批评,认为这种在选举中过分强调代表的构成,甚至不惜用“空降”候选人、“戴帽选举”的办法保证上级部门及人大主席团“安排人员”,以及满足“无、知、少、女”等条件的候选人当选为代表,实在是一种没有选择性的“确认性选举”。这样的事例在人大代表选举中显然具有一定的典型性,不能不引起注意。

  比如,2006 年人大代表换届选举,某地统战部门的一位普通员工搭配差额选举人大代表,投票人是区直机关工作人员,投票结果是,区两位领导人分别以超过98%和超过87%的高得票率当选,而那位员工因得票率较低而落选。这种搭配的结果,实行差额选举和不实行差额选举是一样的,差额不过是一种形式而已,本质仍然是等额选举。选举法规定代表选举的法定差额为三分之一至一倍,根据选举法关于大、中、小选区的配置,如果某选区应选代表1 人,那么,代表候选人最多为 2 人;如果应选代表为 2 人,那么代表候选人应为 3 人或者 4 人;如果应选代表为 3 人,那么,代表正式候选人可以分别是4 人、5 人、6 人,一般都会采用最小差额法,即选 4 人当候选人,并实行配置型的“软差”搭配模式。

  选举法第三十二条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时,代表候选人不限于各该级人民代表大会的代表。”第三十七条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时,由各该级人民代表大会主席团主持。”这样,主席团就能够根据党组织的安排和实际政治情势发展的需要主动提出代表候选人,这种制度性安排,也为上级安排并下达代表参选名额即“戴帽选举”提供了法理说辞。如果提名的初步代表候选人人数超过选举法确定的差额人数,就要进行预选,预选一般以代表团为单位进行,由大会主席团委托各代表团团长主持,这种差额选举,使得绝大多数投票人只能“随大流”或遵从“组织意图”。

  由此可见,组织意图、参选指标、戴帽选举、合理搭配,以及“酝酿、讨论、协商”等手段,每一步骤都消解了差额选举应有的制度功效。也就是说,目前的差额选举并没有实现人们理想中的选举民主。

  

  竞争性选举:选举民主的应然之路

  

  虞文认为:“对于候选人来说,差额选举的价值就在于为他们提供了竞争的舞台。”很显然,这个判断是值得商榷的,我国选举法规定了差额选举,但是并不能就此断定我国选举法已经提供了竞争性选举的舞台。从我国选举法和组织法对于“竞选”和“竞争”两词未置一文这一明显的事实,就可以看出虞文的判断显得太过乐观了。虞文还引用了埃尔斯特和斯莱格斯塔德所指出的“把民主理解为建立在‘一人一票’原则基础之上的简单多数决定原则”。但是虞文并没有指出这个原则所隐含的一条重要的迪韦尔热选举定律:简单多数制是与自由竞争性选举,尤其是两党自由竞争性选举密不可分的。也就是说,虞文并没有注意到一人一票的简单多数决定的实质是竞争性选举。虞文虽然也提出了竞争在选举中担当一定的作用,但是并不能就此认为差额的作用大过竞争。

  列宁早就指出,限制自由竞争,就没有无产阶级和劳动人民的权利保障。所以“选举权……资产阶级在形式上给了他们这种权利,而实际上又加以限制”[3]。学者雷蒙·阿龙留指出,建立在一致同意和意志统一的状况之下的限制自由竞争的选举制度,无论采用什么差额方式都会出现政治选择的冻结和政治表达的一体化。即使那种大体的一致,也不能避免在这些国家中出现政治僵化和政治体系失调的现象。[4]因此,候选人必须有平等地获得宣传自己、争取选民的机会。选举本身就是竞取为选民服务的机会,无竞争的选举,除非出于真正的民心之所向,否则的话是经不起任何拷问的。

  选举法本身如果有限制代表竞选的相关规定,就能够直接地影响选举结果。比如第一部选举法及其相关规定没有关于代表候选人宣传方式的内容。第二部选举法增加了宣传候选人的内容,规定各党派、团体和选民,都可以用各种形式宣传代表候选人。这个规定激发了人们参选人大代表的热情,不少地方如武汉、内蒙古、天津等出现了一些竞选人大代表的活动。可能是出于对政治体系的制度容量表示担心或者其他方面的原因,此后在修改选举法时就进一步规避此前所出现的各种问题。有学者指出:“之所以在1995 年对 《选举法》 重新作出修订,其根源就在于1994年的地方政府选举以及全国人大代表选举中出现了很多问题。”[5]实际上,这种修正是针对有可能出现的竞选倾向而有意为之的。

  按照选举法第三十条的规定:“由选民直接选举的代表候选人名额,应多于应选代表名额三分之一至一倍。”第三十一条规定:“如果所提候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例,由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商,根据较多数选民的意见,确定正式代表候选人名单;对正式代表候选人不能形成较为一致意见的,进行预选,根据预选时得票多少的顺序,确定正式代表候选人名单。”由于预选的具体操作缺乏法定的程序,在这个制度空白之处,就会出现部分候选人竞选人大代表的可能。比如,某选区应选代表3 人,按照法律规定,初步候选人可以分别是 4 人、5 人、6 人,如果“较多数选民”不能对正式代表候选人名单形成较为一致的意见,就有可能出现 7 个或者 7个以上的初步候选人竞争进入正式代表候选人的行列,因而部分选民就有可能采用竞选的方式。这时候,选举管理部门根据选举法规避竞选的立法精神,可以采取某些方式成功地规避竞选。比如,选举管理部门根据该选区选民小组较多数选民的意见,先在选民小组内部进一步讨论协商,使正式代表候选人符合法律规定,这种简单的做法就能规避竞选。

  实际上,早在抗日战争时期,中国共产党领导陕甘宁边区抗日根据地建立具有全权机关性质的参议会的时候,就实行过普遍、直接、平等、无记名投票的选举制度,那时候还利用各种措施,帮助并鼓励竞选人发表演说,组织各候选人进行竞选。我国宪法并没有禁止普遍、直接、平等的选举原则和无记名的投票方式,也没有禁止竞选。根据公法学的行为原则———“法无禁止则合法”,这些选举原则都应该是有保障的。选举本身必须保证代表具有可选择性,因此通过竞选、差额选举以及选举法的修改,保证这种可选择性就应当是选举政治的应有之义。

  改变代表候选人在选举中被动地接受选择的局面,只是时间问题,当务之急就是设计相应的制度来解决这个难题。[6]现有的制度设计不但规避竞选,而且相应的候选人提名程序还为代表联名提名候选人设置了障碍。比如,在直接选举中并没有选民撤回提名代表候选人的程序安排,但在间接选举中,不仅允许联名代表撤出提名使提名不够法定人数,而且允许被提名人提出不愿意接受提名的请求,其结果或是代表联名提名候选人因法定人数不足而撤回,或是保留提名但将被提名人不愿意接受提名的情况向全体选举人说明,提名的实际效用也就受到较大影响。[7]比如,代表10人联名提名后,如果选举管理部门认为不合适,可以动用组织资源让被提名人主动退出提名。表面上好像是对于代表是否愿意参选的自由裁量权的尊重,其实际政治效果恰恰相反,因为这样就可以成功地阻碍代表参选,这实在是一种具有“二律背反”特色的制度设计。

  由此可见,要想实现选举民主就要真正落实自由竞争性选举。竞选是候选人依法进行的争取选民支持的活动。不具有自由竞争性的选举就不是真正的选举。如果一厢情愿地认为一旦实现了差额选举,就能够自动带来选举民主,或者力主选举民主差额为先,而罔置竞选于不顾,那是不可能带来选举民主的。与其说“选举民主,差额为先”,不如说“选举民主,竞选为先”。

  拙见是否合理,请虞教授和学界方家指正。

  

  参考文献:

  [1] 史卫民、雷兢璇.直接选举:制度与过程.北京:中国社会科学出版社,1999:110.

  [2][6][7] 史卫民、刘智.间接选举 (上册) .北京:中国社会科学出版社,2004:274.

  [3] 列宁选集 (第 3 卷) .北京:人民出版社,1972:744.

  [4] 让-马里·科特雷、克罗德·埃梅里.我知道什么?选举制度.北京:商务印书馆,1996:124-125.

  [5] 孙哲.全国人大制度研究.北京:法律出版社,2004:231.

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文章来源:《新视野》2013年2期
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