针对2002年末开始出现并逐步扩散的非典型肺炎，我国采取一系列的紧急应对措施，对这一应对过程加以回顾和分析，既可以从中发现我国突发事件紧急应对机制存在的不足，也可以从中发现一些非常有价值的经验，可以为建立和完善突发事件应急机制提供重要的参考。

此次非典型肺炎危机的应对过程大致可以分为三个阶段：

第一阶段是最初预警阶段：从2002年11月16日最初发现非典型肺炎病例，到2003年2月10日为止，此阶段疫情由不为人知到引起政府和公众的广泛关注。

第二阶段是初步反应阶段：从2003年2月10日广东省各主要媒体对非典型肺炎进行公开报道，到2003年4月17日中央政治局常务委员会召开会议专门研究非典型肺炎问题为止。此阶段的应对重点放在了对继发性危机（如商品抢购等）的处理上，而没有放在控制疫情上。

第三阶段是全力应对阶段：此阶段是在2003年4月17日中央政治局常务委员会召开会议之后，对疫情的严重程度有了真正的认识，全国开始全力应对非典型肺炎。

一、各阶段事件发展过程

1．最初预警阶段发展过程

此阶段指从最初发现非典型肺炎病例，到正式引起政府和公众的关注为止。具体地说，就是从2002年11月16日在佛山发病的患者的出现，到2003年2月10日广东省各主要媒体对其进行报道这一将近3个月的时段。

从我们已经搜集到的资料看，我国这次非典型肺炎的流行始于广东省。最初感染非典的是2002年11月16日在佛山市禅城区发现的患者，当时并没有及时报告。第一例报告病例的患者是于2002年12月15日在河源市就医的黄杏初。

黄杏初是广东省河源市紫金县柏埔镇人，当时36岁，此前一直在深圳工作，是一家酒店的厨师。2002年11月，黄杏初因感到身体不适到深圳某医院就诊，因为害怕交不起医疗费，住了一天院就回到家中。黄杏初此后在柏埔卫生院住了两天，因为病情加重，2002年12月15日被送到河源人民医院。由于当时对非典型肺炎并没不了解，医院就把黄杏初当作一般肺炎病人处理，但到16日，黄突然出现高热症状，呼吸有些困难，至17日晚些时间，黄呼吸已十分困难，由于河源人民医院没有呼吸机，病人又十分危急，医院就用车连夜将其送往广州军区总医院抢救。

2003年1月2日，河源市将有关情况报告省卫生厅，不久后中山市同时出现了几起医护人员受到感染的病例，在接到中山市的报告后，广东省卫生厅开始重视，派出专家调查小组到中山市调查，并在1月23日向全省各卫生医疗单位下发了调查报告，要求有关单位引起重视，认真抓好该病的预防控制工作。

从2003年1月12日起，个别外地危重病人开始转送到广州地区部分大型医院治疗。截止到2月9日，广州市已经有一百多例病，其中有不少是医护人员，这时在广州市发现的该类病例中共有2例死亡。此时国家卫生部对广东发生的病例开始关注，派出由马晓伟副部长率领的专家组于2月9日下午飞抵广州协助查找病因，指导防治工作。

据后来广东省卫生厅公布的数据，从2002年11月16日至2003年2月9日下午止，广东省发现305例非典型肺炎病例，其中，医务人员感染发病共105例。非典型肺炎病例在广东省内的广州、中山、佛山、江门、河源、深圳六个地市出现。其中广州发生226例、中山28例、佛山19例、江门15例、河源11例、深圳6例。死亡的人员中最小的是广州市一名10岁男童，最大的是佛山一名59岁的男性。

在此阶段新闻媒体一直没有进行任何公开的报道，各种消息都是通过私人沟通渠道和网络传递的。此时社会上已经出现了关于该病的各种传闻，如有的说是生物袭击，有的说是莫名病毒攻击，有的说是鼠疫传播，有的说是禽流感等等。

这期间广东省的一些地区开始出现了抢购抗病毒药物、食用醋和口罩等商品的情况。全省各地的抗病毒药物、食醋及口罩等商品的售价大幅提高，如有的原本几块钱一包的抗病毒药品居然涨到了20多元。广州市物价、工商部门收到了大量这方面的投诉。

2．初步反应阶段发展过程

此阶段从2003年2月10日广东省各主要媒体对非典型肺炎进行公开报道、政府通过媒体向公众公布有关信息开始，到2003年4月17日中央政治局常务委员会召开会议专门研究非典型肺炎问题为止。此阶段人们对非典型肺炎的潜在危险性有了一定的认识，但应对的焦点还没有完全转移到控制疾病流行本身，而是集中在消除由于谣言引起的恐慌上。

（1）政府出面发布有关消息

2003年2月11日，广东省主要媒体报道了部分地区先后发生非典型肺炎病例的情况，报道称：截至2月10日下午3时统计，共发现305例，死亡5例。其中医务人员感染发病共105例，没有一例死亡。305例病人中，已有59人病愈出院，尚未出院的病人都得到有效治疗，情况稳定。

2003年2月11日上午，广州市政府召开新闻发布会，公布广州地区非典型肺炎情况。新闻发言人称，该病在广州市已发生了一个多月，所有病人的病情均在有效治疗和控制当中，群众不必为此恐慌。大家只要按省市有关部门发布的指引，避免与该类发烧病人近距离接触，保持居住工作环境的空气流通，同时避免过度疲劳，一般就不会被传染。同时指出社会上的各种传闻都是谣言，呼吁市民切不要听信社会上的各种谣传，以免给自己带来不必要的苦恼和不便。

同日下午，广东省卫生厅举行了关于非典型肺炎的情况通报会，卫生厅领导和有关专家通报了广东省非典型肺炎的有关情况。中国工程院院士、著名呼吸内科专家钟南山表示，经过对广东省目前所发现的305个病例研究显示，市民到公众场所进行正常的活动是不会受到感染的，所以广大市民在日常生活中无需对此过分恐惧。宣布广东大、中、小学将会如期开学。同时表示，广东省委、省政府领导对疫情高度重视，省委书记、省长等领导得知消息后都立即作出重要指示，要求立即调集全省最好的卫生力量全力救治，查清病因和病源，确保不让病情继续扩散，不增加死亡人数，并要求各医院要及时采取有效保护措施，不再增加医护人员感染发病。国家卫生部亦相当重视，已经派出了专家组飞赴广州协助查找病因，指导防治工作。

有关负责人强调，对预防病原性传染病，任何能杀灭细菌、病毒的措施和途径都是有帮助的。但是对于广州这个有1000万人口的城市，300多人染病是个很小的比例，广州市的环境是安全的。有关负责人还指出，当时非典型肺炎的情况并不是蔓延，只是局部发生。经过及时采取防制措施，病人得到有效的治疗，疫情得到了初步控制。当时佛山、河源、中山等市已无新发病例报告。

有关负责人还在通报会上解释了前阶段没有公布情况的原因是：首先，河源、中山等地的患者经过治疗大多已康复或好转，且没有再发病；其次，非典型肺炎并不是法定报告传染病，所以我们认为没有必要公布。从疫情看，发病人数305例并不算多，不公布也说得过去。在疾病的预警方面，传染病法已经有详细规定，什么病该公告、该怎么公告，都会按规定办。

有关专家对疾病的性质做了说明：该病暂时还没找到确切的病源，但从临床角度看，可能是由病毒引起的，也有可能是病毒的亚型或变种引起的。提醒如果不认真注意的话，感染的比例会比较大，要保持环境的通风。对于患者的治疗都是采用“对症下药”的方法。市民到公众场所进行正常的活动是不会受到感染的，所以广大市民在日常生活中无需过份恐惧。

（2）出现抢购商品现象

从2003年2月11日下午开始，广东省增城、惠州、东莞、肇庆、从化等部分地区出现抢购食盐、粮油等商品现象。广东省政府有关部门负责人通过媒体表示，一些地方出现的抢购现象完全是谣言引起的，呼吁广大群众不要听信谣言，盲目跟风抢购，以免造成不必要的损失浪费。广东省食盐专卖、省发展计划委员会等负责人表示，广东省盐粮油等商品充足，敞开供应，完全可以满足市民消费需求。

政府有关部门从当日起加强对粮油、食盐市场的物价检查，严厉打击囤积居奇、哄抬物价的行为，对别有用心造谣惑众、扰乱市场秩序、破坏社会稳定的不法分子，采取有力措施坚决予以严厉打击。

这时广州市的服务业市场开始受到冲击，2003年2月11日晚上，广州市区各大电影院、酒吧等娱乐场所普遍顾客寥寥无几，经营者都认为是非典型肺炎引起的。受禽流感传言冲击，肉鸡销量大跌，有的公司销售量一度下降了50%。

（3）作出不会大范围流行的错误预测

2003年2月12日，中国疾病预防控制中心负责人在接受记者采访时说，春季是呼吸道感染疾病多发季节，受气候影响容易引发某些呼吸道传染病的局部流行。根据专家预测，全国近期内不会发生大范围呼吸道传染病的流行，但局部地区可能会出现小范围呼吸道传染病的流行。

（4）抢购风开始蔓延全国

2003年2月14日开始，上海各药店的板蓝根冲剂异常走俏，众多药店的柜台前挂起了板蓝根售完的告示。有的药店规定每人只能买一盒板蓝根。北京药店的板蓝根也出现脱销现象。2月16日广东非典型肺炎事件波及到沈阳等城市，板蓝根等预防和治疗呼吸道疾病的药品价格成倍增长，个别药房该类药被抢购一空。

（5）旅游、演出等照常进行

2003年2月14日媒体报道：记者从广州各大旅行社获悉，非典型肺炎疫情影响不大，广州旅游市场淡季不淡。虽然广东非典型肺炎疫情引人关注，但海内外的旅游团仍如约如常参加广州各大旅行社组织的广东游。原定2月18日在天河体育场的“2003罗大佑广州演唱会”也没有推迟，演出制作、排练等一切计划都没有变。

到2003年2月15日各大媒体大力宣传，广州市民感觉已经逐渐摆脱非典型肺炎的阴影，广州各大商场、电影院、食肆、医院等人员集中的公共场所人气大幅回升，尤其是在前一天的情人节夜晚更是达到高潮，“广州街头处处人潮汹涌，一派百业兴旺的景象”。

（6）着手病原研究，称找到有效治疗方法

2003年2月14日中国疾病预防控制中心向记者表示，该中心病毒病预防控制所，已经组织有关专家对从广东现场采回的标本进行病原培养、分离与鉴定研究，研究结果将提供给相关医疗机构。专家称，最近广东部分地区出现的非典型肺炎病例没有社会上所传那样严重。称截至当日当地已连续五天无新病例出现，广东省报告病例总数仍然是305例。在报告病例的六个城市中有四个城市的住院病人已全部治愈出院，其余两个城市的住院病人也已部分痊愈出院。出现的病例局限于局部区域，除广东省六个城市外，其他地区并无病例报告。广州流行的非典型肺炎已经找到有效治疗方法，患者陆续出院。

关于非典型肺炎的病因，2月18日媒体报道，经中国疾病预防控制中心和广东省疾病预防控制中心的共同努力，引起广东省部分地区非典型肺炎的病原基本可确定为衣原体【1】。据中国疾病预防控制中心病毒病预防控制所报告，通过电镜观察发现两份死于本次肺炎病人的尸检肺标本上有典型的衣原体的包含体，肺细胞浆内衣原体颗粒十分典型。

2月19日，在得到前一天中国疾病预防控制中心称引起广东省部分地区非典型肺炎的病原基本可确定为衣原体的消息后，广东的绝大多数专家对此持保留意见，他们认为是病毒性肺炎的可能性很大。他们认为本次非典型肺炎是病毒性肺炎的可能性极大，主要理由是：第一、衣原体肺炎一般呈散发性，流行的可能性不大；第二、衣原体肺炎死亡率只在0.1％—1％之间，本次发病明显高得多；第三、衣原体肺炎肺泡隔会增宽，但这次非典型肺炎肺泡隔变化不大；第四、在非典型肺炎病例中找到了病毒包含体。广东省的专家还指出，不能按衣原体的结论来制定治疗方案，否则可能造成可怕后果。他们表示会按既定的预防治疗方案行事。

在2003年2月19日召开的广州市疾病预防与控制工作会议上，广州市副市长陈传誉提醒来自各界的与会者，虽然非典型肺炎暴发的势头已得到控制，但我们面临的形势仍相当严峻，因为非典型肺炎具有一定的传染性，现在仍未完全遏制。他特别要求，当前各级政府、各部门及各类学校，要力争做到学校、幼儿园不发生该病传播。

（7）寻求国际合作

2003年3月5日，出席十届全国人大一次会议的广东代表提出议案，呼吁全国人大对重大疫情的预警和应变防范工作进行立法，指出在不影响国家安全的前提下，对重大疫情的控制可以考虑寻求国际援助。媒体就此问题采访了全国政协委员、广东非典型肺炎防治指导小组组长、广州呼吸病研究所所长钟南山院士和广东非典型肺炎防治指导小组副组长、广州军区广州总医院呼吸内科主任黄文杰博士。

钟南山告诉记者，他个人很赞成在建立重大疫情预警机制时，可以考虑在不影响国家安全的前提下，通过相关合法渠道，寻求国际援助。同时他告诉记者，广东的非典型肺炎已经引起国际医学同行的关注，在非典型肺炎的研究治疗工作中，已经邀请了境外专家一起介入，希望早日解决这一问题。

（8）向香港、越南等周边地区扩散

2003年3月13日，香港特区政府卫生福利及食物局成立了由局长率领的督导小组，采取疾病监控和感染控制措施对非典型肺炎加以应对。香港卫生福利及食物局局长当日就香港应付非典型肺炎所采取的措施举行记者会。当天威尔斯亲王医院公布了最新的情况，他们从3月8日开始发现，在内科8A病房工作过的员工陆续出现呼吸道感染及发烧病症，还有几个急症室医护人员感到不适。

香港特区政府卫生福利及食物局局长表示，世界卫生组织已发出警告，关注香港肺炎的发展；世界卫生组织发言人13日形容“香港情况严重”，表示世界卫生组织会与港府保持联络，跟进事态发展。他表示，特区政府交给世界卫生组织化验的样本仍未有结果。

截至3月13日晚9时，香港医管局证实，有24名医护人员感染非典型肺炎，分别在港九新界４家医院留院；威尔斯亲王医院有162名医护人员出现感冒症状。 3月14日，世界卫生组织专家到达香港，认为正在香港发生的非典型肺炎，有扩散之势。

越南卫生部的官员在2003年3月14日称，在该国首都河内的一家私人医院中，有4人感染了一种奇怪的肺炎疾病而生命垂危，其中包括一名法国医生。在越南首都河内，有30多名医务人员感染了这一呼吸性疾病，其中5人病情严重，生命受到了威胁。3月15日，一个由世界卫生组织传染病专家组成的医疗小组抵达河内。

新加坡卫生部也于3月15日发表文告说，新加坡医疗机构继发现3名女性感染非典型肺炎后，截止15日又发现13人感染非典型肺炎。这些患者目前已隔离治疗，其病情稳定。卫生部公告称当天非典型肺炎患者已增至16人。

（9）传播到世界很多国家

3月15日后，世界很多地方都出现了“严重呼吸系统困难症（SARS）”的报道，从东南亚传播到澳大利亚、欧洲和北美。印尼、菲律宾、新加坡、泰国、越南、美国，加拿大等国家都陆续出现了多起非典型肺炎案例。

为防止非典型肺炎的进一步扩撒，世界卫生组织于3月15日发布了一份紧急“旅行警告”，称世界范围内已有8人死于一种被称为“严重呼吸系统困难症”的异性肺炎，目前，这种病毒据说正在以“超音速飞机”的速度蔓延，从东南亚传播到澳大利亚、欧洲和北美，仅在过去一周内就爆发了150多起病例。

（10）开始与世界卫生组织合作

2003年3月18日，中国外交部发言人孔泉在新闻发布会上表示，世界卫生组织向中国卫生部通报了近来有关国家发生的非典型性肺炎的有关情况，同时高度评价了中国政府在处理广东非典型性肺炎时所采取的有效措施。3月19日卫生部长张文康会见了世界卫生组织驻华代表，介绍了广东省部分地区非典型肺炎的有关情况。

4月2日媒体报道，自2003年2月我国广东部分地区发生非典型肺炎病情以来，我国卫生部与世界卫生组织进行了有效合作。世界卫生组织三批专家先后来京，对我国在非典型肺炎的临床诊断、治疗、病因寻找等方面情况进行全面了解，与我专家就有关技术问题进行认真交流。4月5日下午，卫生部副部长马晓伟在广州会见了世界卫生组织的五名专家。

（11）推出防治方案

为防止非典型肺炎疫情蔓延，中国疾病预防控制中心于2003年3月31日向全国各级卫生医疗部门推出了《非典型肺炎防治技术方案》，并于当天在互联网上公布。该中心称，非典型肺炎的病原目前尚不明确。由卫生部疾病控制司组织专家在总结前阶段防治工作的基础上制定的了一个防治技术方案，内容包括：“非典型肺炎病例的临床诊断标准(试行)”、“非典型肺炎病例或疑似病例的推荐治疗方案和出院诊断参考标准(试行)”、“医院消毒隔离工作指南(试行)”、“非典型肺炎病例流行病学调查提纲”、“非典型肺炎病例实验室检测标本采集技术指南(试行)”、“病人住所及公共场所的消毒(试行)”、“各种污染对象的常用消毒方法(试行)”以及“社区综合性预防措施以及病人住所及公共场所的消毒(试行)”。

4月2日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究非典型肺炎防治工作，会议听取了卫生部关于非典型肺炎防治工作的汇报。会议认为，此时疫情已得到有效控制。全国绝大多数地区没有发现疫情，社会安定，各项工作秩序正常。为从根本上消除少数地区疫情，会议强调：第一、要把控制疫情作为当前卫生工作的重中之重，以卫生部部长为组长的非典型肺炎防治工作领导小组负责指导非典型肺炎防治工作，由国务院副秘书长牵头的各部联席会议，协调解决有关问题；第二、及时向世界卫生组织通报疫情，决定由卫生部举行中外记者招待会，向社会公布疫情和预防控制措施；第三、进一步与世界卫生组织开展有效合作；第四、抓紧建立国家应对突发公共卫生事件的应急处理机制。会议要求各有关部门要密切协作，进一步加强监测，全面掌握疫情动态，控制疫情扩散蔓延。

2003年4月2日，时任中国卫生部部长的张文康通过中央电视台《焦点访谈》节目向公众公布了内地患非典型肺炎人数，截止3月31日，中国内地非典型肺炎总共发病1190人，已经出院的为934例，死亡46人。北京、广西、四川等地都是输入性的病例，这些地方都已经及时对其加以隔离治疗，没有扩散到社会上去。同时认为并没有足够的证据表明中国的广东是这种非典型肺炎的源发地。

4月3日，北京各大媒体都在显要位置报道说，北京市卫生局权威人士最新透露，截止到3月31日，北京市共发生输入性非典型肺炎病例12人。由于迅速采取了一系列积极有效的应对措施，已经有效控制了输入性非典型肺炎在当地的传播和扩散，北京市居民当中没有原发病例发生。

（12）国务院新闻办举行记者招待会

4月3日下午，中国国务院新闻办举行记者招待会，由时任卫生部部长张文康介绍中国防治非典型性肺炎的有关情况。张文康在招待会上表示，此时中国非典型性肺炎发病人数已经明显减少，治愈人数显著增加，死亡人数也有所减少，疫情得到有效控制。张文康还表示中国适时公布了非典型肺炎疫情，从4月起中国每天向世卫组织报告非典型肺炎疫情。

张文康指出，我们跟世界卫生组织在非典型肺炎上一直保持着密切的联系。世界卫生组织宣布广东是疫情地区的理由，是因为他们不清楚广东疫情处理的情况。现在世界卫生组织的专家抵达广东，并开始了与我们第二阶段的合作。

同日，在国家卫生部国际合作司李万山陪同下，世界卫生组织官员一行7人到广东省访问考察，世界卫生组织专家听了情况介绍，表示非常满意。并对广东省非典型肺炎的防治工作给予高度评价和充分肯定，对所做出的努力和所取得的成效表示赞赏。

（13）错误判断病原

2003年3月31日，就非典型肺炎致病源的研究情况，记者采访了中国疾病预防控制中心病毒预防控制所首席专家、中国工程院院士洪涛教授。洪涛院士称，非典型肺炎的致病源已经成功分离。通过对5例非典型肺炎病人尸体器官解剖，做电子显微镜观察，已经发现在病人的肺、肝、脾、肾等多个器官见到一种衣原体样的病源。估计这很可能是一种新的、变异的衣原体。

中国疾病预防控制中心于2003年4月4日公布了中国医务工作者从前一段对非典型肺炎防治工作中总结出的七种能抑制非典型肺炎病原生长的药物。称我国医务工作者近日对从广东非典型肺炎死亡病人解剖标本中分离到的衣原体样颗粒，进行了体外药敏感实验，发现七种药物对该病原的繁殖有明显的抑制作用，并公布了这些药物的名称。（3月25日，美国疾病控制中心和香港大学微生物系已经宣布，非典病原体是来自猪的“冠状病毒”，但没有引起北京研究者的重视。直到4月16日，世界卫生组织在日内瓦宣布，经过全球科研人员的通力合作，正式确认冠状病毒的一个变种是引起非典型肺炎的病原体）。

（14）高层开始关注疫情

2003年4月4日，国务院副总理吴仪到中国疾病预防控制中心调研，就加强疾病预防控制，建立和完善突发公共卫生事件应急处理机制与卫生部负责同志和专家技术人员座谈。吴仪强调，要抓紧建立和完善突发公共卫生事件应急反应处理机制，特别是公共卫生信息系统和预警报告机制。

4月4日国家旅游局副局长孙钢在向外国（地区）驻京旅游及民航企业代表处人员通报情况时表示，中国各地的旅游安全和健康是完全有保证的，中国仍是“最理想的投资沃土和最安全的旅游胜地”。同日，国家旅游局发出通告：中国一切旅游活动正常进行。

2003年4月6日上午，为显示已经有效控制了非典型肺炎疫情，由广州市委书记等主要领导带领，聚集在广州天河体育中心的两万名群众开始了广州市春季健身万人长跑活动。来自广州市各机关、企业、教育、体育系统和10个区的两万名干部、群众参与了这次活动。

4月6日下午国务院总理温家宝到中国疾病预防控制中心考察工作，并与医学专家座谈。他指出，我国党和政府高度重视非典型肺炎疫情，及时采取一系列防治措施，取得了明显成效。中国政府完全有能力控制非典型肺炎蔓延。4月12日下午国务院总理温家宝来到北京佑安医院，看望参加非典型肺炎防治工作的医学专家和医护人员。温家宝代表中央和国务院向全国奋战在非典型肺炎防治工作第一线的广大医务人员致以慰问。

4月13日下午在北京召开全国非典型肺炎防治工作会议，通报当前全国非典型肺炎防治工作情况，交流预防、治疗和控制工作经验，分析疫情发展趋势及其对我国经济社会的影响，全面部署下一步非典型肺炎防治工作。国务院总理温家宝在会上发表重要讲话。他指出，要充分认识做好非典型肺炎防治工作的重要性和紧迫性，统一思想，加强领导，明确责任，采取有力措施，切实加强和认真做好非典型肺炎的预防、治疗和控制工作，保护人民群众身体健康，维护改革发展和稳定的大局，确保社会主义现代化建设顺利进行；指出非典型肺炎防治工作的形势依然严峻，我们务必充分认识非典型肺炎防治工作的复杂性、艰巨性和反复性，做好充分的思想准备和工作准备，绝不可掉以轻心，有丝毫的麻痹松懈思想。

4月14日上午国家主席胡锦涛来到广东省疾病预防控制中心考察，并同医务工作者座谈，深入了解防治非典型肺炎的情况。胡锦涛指出，要从全面贯彻“三个代表”重要思想的高度，始终把人民群众的安危冷暖放在心上；当前要把防治非典型肺炎的工作，作为关系改革发展稳定大局、关系人民群众身体健康和生命安全的一件大事，切实抓紧抓好。

（15）列入法定管理传染病，成立联合攻关组

为加强传染性非典型肺炎（严重急性呼吸道综合征）防治工作，我国于2003年4月13日决定将其列入《中华人民共和国传染病防治法》法定传染病进行管理。 为了进一步加快病原学研究工作，有效地发挥资源优势，集中力量攻关，卫生部非典型肺炎防治领导小组研究决定成立联合攻关组，加强对病原学研究的管理工作。

这时一些有关部门开始采取必要的措施预防非典型肺炎的传播，如4月12日中国卫生部、财政部、铁道部、交通部、民航总局联合发出通知，要求有关部门严格预防通过交通工具传播传染性非典型肺炎。4月15日，中国民航总局对民航系统控制非典型肺炎进行了全面部署，机场发现患有非典型肺炎的旅客将劝阻其登机。同日，铁道部下发《铁路车站、旅客列车预防和控制非典型肺炎工作的暂行规定》，明确了技术措施和应急预案；国家质检总局、卫生部联合发布公告，有非典病症的出入境人员要向口岸检验检疫机构主动申明，以保护自身健康安全，防止非典型肺炎在国际间传播。

4月16日教育部向全国教育行政部门和各级各类学校下发《关于贯彻全国非典型肺炎防治工作会议精神，做好学校非典型肺炎预防与控制工作的通知》。《通知》要求各级教育行政部门都要高度重视学校非典型肺炎的预防和控制工作，充分认识其重要性和紧迫性，主要负责人要亲自抓、总负责，领导班子中要有专人抓。各省级教育行政部门要进一步完善工作机构和协调机构，建立起应急机制。

3．全力应对阶段发展过程

此阶段是在2003年4月17日中央政治局常务委员会召开会议之后，这时高层已经充分认识到了非典型肺炎的严重程度和潜在威胁，开始全力以赴应对，采取了包括人事任免在内的各种必要的紧急措施。相关的新闻内容开始增加，有关信息量增大，社会各方面的力量逐步动员起来。此阶段的工作中心开始真正从消除因非典型肺炎引发的恐慌转移到应对疫情发展本身。

（1）高层采取行动

2003年4月17日中共中央政治局常务委员会召开会议，专门听取有关部门关于非典型肺炎防治工作的汇报，并对进一步做好这项工作进行了研究和部署。中共中央总书记胡锦涛主持会议。4月20日下午3时，国务院新闻办举行新闻发布会，卫生部常务副部长高强、卫生部副部长朱庆生向中外记者介绍了中国内地最新的非典型肺炎疫情情况，并回答中外记者的提问。同日公布了卫生部和北京市部分领导职务变动的决定。当天国家主席胡锦涛还考察了军事医学科学院微生物流行病研究所和中国科学院北京基因组研究所，对在防治非典型肺炎斗争中取得重大科技成果的科研人员表示衷心感谢和崇高敬意，勉励科研人员“再接再厉、坚定信心，继续发扬爱国奉献、勇攀高峰、为民造福的精神，为战胜疫病、保护人民的身体健康和生命安全作出更大的贡献”【2】。

4月21日，国务院决定向地方派出第二批非典型肺炎防治工作督查组。温家宝总理对督查组工作作了重要批示，要求督查组宣传防治非典型肺炎工作的重大意义和党中央、国务院的方针部署；调查核实疫情，特别要注意掌握农村、学校、机关、企事业单位的情况；检查督促各项防治工作落实情况，对收治非典型肺炎病人的专门医院要做重点检查；倾听群众和医护人员的意见，了解社会各方面的反应等。同日，国务院办公厅发出关于2003年“五一”放假调休安排的通知，对“五一”放假做出调整，取消集中长假。

4月23日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议。会议决定，为进一步加强非典型肺炎防治工作，成立国务院防治非典型肺炎指挥部，统一指挥、协调全国非典型肺炎的防治工作。国务院副总理吴仪任总指挥，国务委员兼国务院秘书长华建敏任副总指挥。

这期间高层的其他活动还有：4月24日国务院副总理、全国爱国卫生运动委员会主任吴仪在“开展爱国卫生运动，推动卫生防病工作”电视电话会议上强调，当前的爱国卫生运动要以防治非典型肺炎为中心，认真贯彻落实党中央、国务院关于非典型肺炎防治工作的部署和要求，广泛动员群众，开展爱国卫生运动，推动卫生防病工作，齐心协力做好非典型肺炎防治工作。4月25日上午，中央新闻宣传部门召开会议，通报和部署防治非典型肺炎宣传报道工作。中共中央政治局常委李长春主持会议，并作重要讲话。 4月26日，国务院总理温家宝在北京市建筑工地、超市、社区、高校考察非典型肺炎防治工作。中午看望北大学生，与北大学生共进午餐。同日，国务院副总理黄菊在民航总局、铁道部和交通部等部门检查非典型肺炎防治工作，强调要认真贯彻落实胡锦涛总书记和温家宝总理的重要指示，在党中央、国务院的领导和统一部署下，以对人民高度负责的精神，把防治非典型肺炎工作作为交通运输部门当前的一项重大任务，切实抓紧抓好。当天，全国人大常委会委员长吴邦国在当天闭幕的十届全国人大常委会二次会议上强调，要把思想和行动统一到中央的精神上来，齐心协力做好非典型肺炎防治工作。5月3日，国务院办公厅下发了《关于加强防治非典型肺炎社会捐赠款物管理工作的通知》，要求切实加强捐赠款物的使用管理，增加社会捐赠工作的透明度。5月12日，国务院公布《突发公共卫生事件应急条例》。

（2）各部委采取行动

2003年4月17日中央政治局常务委员会召开会议之后，国务院很多部委都开始积极采取行动全力应对非典型肺炎。

卫生部

卫生部于4月22日发布紧急通知，要求加强对公共场所和食品生产经营单位的防病指导，切实做好公共场所和食品生产经营单位的卫生管理和消毒工作。各类公共场所和食品生产经营单位在发生非典型肺炎病人或接待过疑似非典型肺炎病人时，要立即向当地疾病预防控制机构报告，并立即停业。4月24日发出通知，对传染性非典型肺炎疫情实行日报告和零报告制度，并自2003年4月26日起，将传染性非典型肺炎的报告管理工作纳入“国家疾病报告管理信息系统”。4月26日又发出紧急通知，要求为提高医疗质量，降低病死率，要及时甄别非典重症病人，转运至监护室，使重症患者得到及时有效的救治，尽全力降低非典重症患者病死率。

4月27日卫生部发出紧急通知，要求各级各类医院高度重视非典型肺炎病人隔离治疗和医务人员的防护工作，防止非典在医院交叉感染。4月29日，发布《公众预防传染性非典型肺炎指导原则》，以指导广大群众科学地预防传染性非典型肺炎，保证预防效果。同日，卫生部发出紧急通知，要求各级卫生行政部门组织卫生监督机构近日集中一段时间，对本辖区范围内医疗机构非典型肺炎防治工作进行监督检查；发现没有按照规定做好非典型肺炎防治工作，造成严重后果的，要严肃追究医疗机构主要负责人和相关人员责任，从严从重处罚。

4月30日卫生部发出紧急通知，要求非典型肺炎防治场所严禁使用中央空调。同日，卫生部推出用于农村预防控制“非典”的宣传材料。当天卫生部还发出通知要求对卫生技术人员开展非典防治培训工作。

5月1日卫生部公布传染性非典型肺炎流行病学调查指导原则，规定了“非典”流行病学调查的工作内容，包括病例的个案调查，接触者追踪和管理，资料管理和利用以及工作程序和方法。5月4日卫生部办公厅发出紧急通知，要求各地加强医务人员培训工作，提高其对传染性非典型肺炎的认识，使其掌握临床诊断、治疗、病人隔离和防护措施。同日，卫生部发公告公布接收防治非典捐赠有关事宜。

5月5日卫生部公布《传染性非典型肺炎医院感染控制指导原则（试行）》，要求医院必须采取严格的消毒隔离和防护措施，控制医院感染的发生。5月7日卫生部通过其网站，公布已接收到的海内外为抗击非典型肺炎所捐赠的物资及资金分配情况。5月8日卫生部发出通知，要求指派疾病预防控制机构专业人员进驻医疗机构的发热门诊和指定诊治非典的医疗机构等相应部门，同医疗机构接诊医师、防保人员共同开展工作。

5月9日卫生部发出《传染性非典型肺炎密切接触者判定标准和处理原则（试行）》公告。5月10日，卫生部委托中国疾病预防控制中心环境与健康相关产品安全所开通消毒热线，负责为公众提供非典型肺炎疫情期间消毒事宜的咨询和指导。5月12日，卫生部公布了部分违法消毒产品案件。5月13日，卫生部通过其官方网站发布《传染性非典型肺炎防治管理办法》。同日，卫生部发布通知，强调加强传染病防治工作。通知要求各地在集中精力抓好传染性非典型肺炎控制工作的同时，应统筹安排，做好控制其它传染病的工作。5月15日出通知，要求做好传染性非典型肺炎病人痊愈出院后有关工作。5月16日再次公布了部分违法消毒产品案件。

交通部

2003年4月22日，交通部发出紧急通知，要求全力保障防治非典医药用品的调运工作，确保应急运力安排充足，运输及调度畅通高效。同日发出紧急通知，要求加强对公路施工现场等人员密集区预防非典型肺炎的工作。4月28日交通部又发出紧急通知，要求任何地方、部门、单位和个人不得通过任何方式中止交通运输，以保障广大身体健康的旅客的正常出行，保障防治“非典”的药品、医疗设备、医疗原材料以及社会生产生活物资的运输顺畅。

5月3日，交通部制定了《北京及周边省区市交通主管部门联防“非典”扩散工作方案》，共同堵截“非典”疫情。5月6日发出了《关于认真贯彻“全国防治非典型肺炎指挥部关于确保交通畅通维护正常经济社会秩序的紧急通知”的通知》，强调任何地方、单位和个人，不得采取任何方式阻断或变相阻断交通。封锁大、中城市或中断干线交通的，必须报请国务院决定。对以防“非典”扩散为由，破坏公路及其设施的行为，坚决依法从严查处。

5月8日交通部发出特急通知，明确提出发现农村客运经营者和司乘人员不认真落实防“非典”制度的，要从严处罚，直至取消经营资格。农村客运所需的防“非典”设备，由各省级交通主管部门统一购置。

铁道部

2003年4月22日，铁道部部长刘志军、副部长彭开宙就带着一行人奔赴北京站，到一线部署工作。4月24日，铁道部通知，4月22日至5月7日，已购火车票的旅客开车前要求退票，可全额退款，不收手续费，团体旅客退票不受开车前48小时退票的限制。

4月26日，铁道部要求全国铁路系统，运输防治非典药物用品必须24小时内到达目的地。5月4日，铁道部发出通知，要求铁路工程建设系统各单位对现场施工人员实行封闭式管理，建立每日健康登记制度，严格控制人员流动。

民航总局

4月29日，民航总局发出《关于“五一”黄金周院校学生已购国内客票退票手续费问题的补充通知》，要求各运输航空公司对学生于5月7日前购买的飞机票给予全额退票。5月8日，民航总局近日发出通知，要求各航空公司、各大机场要按照党中央、国务院的统一部署，保证运输生产有序进行。未经民航总局和地区管理局批准，航空公司不得中断航线经营。

教育部

4月17日教育部分别召集有关部门负责人和在京直属高校主要负责人，就高等院校进一步做好防治非典工作做出部署。教育部部长周济要求各高校要按照党中央、国务院的要求做好防大疫的准备。提出为防非典高校可改变教学和学习方式。4月18日，教育部决定将全国硕士研究生复试时间暂推迟到５月底进行，具体时间另行通知。4月19日，教育部动员外地生“五一”期间不离校回家。要求各高校高度重视学校非典型肺炎预防和控制工作，加强宣传教育，增强师生员工防病意识和自我保护能力；对学生宿舍、食堂、教室、图书馆、实验室等重点场所定期进行消毒，并保证空气流通；为学生宿舍配发体温计，对体温高者进行密切观察、排查。4月23日，教育部发出《关于做好中小学和幼儿园“非典”防治工作的通知》。

4月24日，教育部发出关于进一步落实高等学校非典型肺炎预防与控制综合措施的紧急通知。要求各高校必须成立由一把手负责的非典防控工作领导小组，建立更严密的快速反应机制。4月25日，教育部要求北京等地高校学生就地学习和生活，发病人数较多地区的高等学校调整教学和学习方式，加强对疫情的监控和防治，避免疫情扩散。同日，教育部党组发出《关于进一步发挥高等学校医学院（系）、医学院校及其附属医院广大教职工和医护人员在“非典”防治工作中的重要作用的通知》。4月28日，教育部对“五一”期间高校学生活动安排和学生管理工作提出指导建议，确保校园内秩序稳定和疫病不向社会蔓延。4月30日，教育部发出《教育部办公厅关于高等学校在外地实习师生近期实习安排的通知》，要求在疫区实习师生勿返校回家。5月2日，教育部发通知，要求在农村地区进行防治“非典”宣传教育，开展防治非典型肺炎的工作，控制“非典”疫情向农村地区扩散。5月5日，教育部将《教育部防治非典型肺炎工作领导小组关于做好高校离校学生的教育和管理工作的指导建议》印发给各地教育行政部门和各直属高校。

民政部

民政部于2003年4月24日发出通知，要求城市社区居委会、社区志愿者立即行动起来，积极投入到防治非典的斗争中去，充分发挥城市社区居委会和社区志愿者的作用。4月26日，民政部与卫生部联合发出紧急通知，要求死于传染性非典型肺炎患者的遗体要及时就地火化，不得转运，不得采用埋葬等其他方式处理遗体。非典患者去世后，不得举行遗体告别仪式和利用遗体进行其他形式的丧葬活动。4月28日民政部明确介绍非典型肺炎防治社会捐赠渠道及有关事项。同日，民政部从发行福利彩票所筹集的民政部本级福利基金中拨款1000万元慰问非典防治一线医务人员。5月8，民政部通报非典防治社会捐赠接收分配情况。

人事部

人事部于2003年5月6日发出了《关于机关事业单位因传染性非典型肺炎被隔离治疗、留验和医学观察的工作人员工资待遇问题的意见》，明确规定不得歧视因“非典”被隔离治疗、留验和医学观察的人员，其工资、福利待遇由所属单位按出勤照发。5月7日，人事部决定推迟10项全国专业技术人员资格考试，原计划在5月、6月举行的会计、卫生、监理工程师、价格鉴证师、一级注册建筑师、二级注册建筑师、棉花质检师、注册税务师、质量工程师、矿业权评估师10项全国专业技术人员资格考试一律推迟。要求各地近期不要举办大型人才招聘会。5月9日，人事部发出通知，要求各级人事部门积极发挥职能作用，会同有关部门及时奖励表彰抗击“非典”做出突出贡献的集体和个人，特别是广大奋战在抗击“非典”一线的卫生工作者、科技工作者和其他各条战线的干部职工。

商务部

商务部于2003年4月18日发出通知，要求各地商贸流通主管部门认真贯彻落实党中央、国务院关于做好非典型肺炎防治工作的部署，切实保证防治非典型肺炎的药品、医疗器械的市场供应，同时要做好商贸服务业公共场所的卫生安全工作。4月27日，商务部发出紧急通知，要求各地商品流通主管部门加强领导，稳定生活必需用品和消毒防疫用品的市场供应，进一步做好防治非典型肺炎工作。同日，商务部决定建立城市生活必需品市场监控报告制度，加强七大类生活必需品的市场供求监测。4月28日，商务部成立防治非典生活必需品市场供应指挥部，统一指导、协调各地防治非典型肺炎中的生活必需品市场供应工作。5月4日，商务部发出通知，要求各地外经贸主管部门和各国家级经济技术开发区积极协助外商投资企业做好防治非典型肺炎的工作。5月6日，商务部发出通知，要求各地外经贸主管部门在做好“非典”防治工作的同时，克服困难，努力完成今年的进出口任务。

公安部

2003年4月24日，公安部向全国公安机关发出紧急通知，就有关疫情防治工作做出部署。5月1日，全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室和公安部启动抗非典协调机制，打击哄抬物价等扰乱市场秩序行为。5月2日，公安部要求加强一线民警“非典”防护装备。5月6日，公安部出台"五不准"，确保非典时期运输畅通。不准以防治“非典”为由阻断公路交通；不准在公路的省界交界处实行交通管制；不准在道路上设置路障，阻拦车辆正常通行；不准劝返正常行驶的车辆；不准因卫生检疫造成严重交通堵塞。

国家旅游局

国家旅游局、卫生部于2003年4月17日联合发布《旅游经营单位预防控制传染性非典型肺炎应急预案》，并要求各地旅游经营单位做好预案的贯彻落实工作。4月21日，国家旅游局紧急通知，调整4月下旬到5月底国内旅游工作部署，切实防止非典型肺炎通过旅游活动扩散。4月22日，国家旅游局副局长孙钢在新闻发布会上说，鉴于目前非典型肺炎在一些地区还没有得到有效控制，各地旅游部门近期不得组织到中西部地区和农村旅游，防止疫情通过旅游向农村和边远地区扩散。

环保总局

国家环保总局于2003年4月28日发出通知，要求各级环保部门加大对“非典”医疗废水和医疗废物的监管力度，杜绝二次污染，严防交叉感染。5月6日，环保总局发布《SARS病毒污染的污水应急处理技术方案》和《SARS病毒污染的废弃物应急处理处置技术方案》，对“非典”污水和“非典”废物应如何进行安全处置作出明确规定。5月8日，国家环保总局发出紧急通知，要求各级环保部门抓住“非典”尚未在农村扩散的有利时机，采取有效措施，加强农村环保工作，切断“非典”传播渠道，确保广大农村群众的身体健康和生命安全。

药监局

国家药监局于2003年4月23日宣布为防治非典药物审批开辟“绿色通道”，在标准不降低、程序不减少的前提下，加速审批。促进预防、诊断、治疗非典型肺炎药物尽快上市。4月24日，国家药监局正式向外界公布一种用于预防“非典”的新药——重组人干扰素a-2b喷雾剂已获国家药监局批准，进入临床试验阶段，即将用于一线医护人员等高危人群。4月29日，国家药监局就干扰素事件辟谣，针对当时国内不少媒体对预防“非典”新药重组人干扰素a-2b喷雾剂生产厂家的不负责任的炒作，正式公布了确切消息，并要求媒体向社会澄清。5月5日，国家药监局发布《捐赠防治非典型肺炎药品和医疗器械暂行规定》。

中宣部

中宣部在2003年4月26日发出通知，要求切实加强防治非典宣传思想工作。4月27日，中宣部、司法部和卫生部日联合编发了《学习贯彻〈传染病防治法〉依法防治非典型肺炎基本知识》。4月30日，中央宣传部、司法部、卫生部联合发出通知，要求加强《中华人民共和国传染病防治法》等法律法规的宣传工作。

国家质检总局

4月15日，国家质检总局、卫生部日前联合发布公告，对出入境人员严把非典关。4月30日，国家质检总局公布紧急制定的《医用一次性防护服技术要求》、《医用防护口罩技术要求》、《普通脱脂纱布口罩》、《商业、服务业经营场所传染性疾病预防措施》等四项强制性国家标准。５月１日，国家质检总局曝光了一批打着防治“非典”的幌子，制售假冒伪劣产品的违法行为，同时警告发“非典”横财者必将受到法律制裁。

工商总局

国家工商行政管理总局于2003年4月19日发出紧急通知，要求各地切实加强市场监管，严厉查处利用防治非典型肺炎名义从事违法违章经营的行为。5月5日，工商总局公布利用防非典名义违法经营十大案例。

财政部

2003年4月23日，财政部公布中央财政20亿非典防治基金的用途。4月29日，财政部规定，对农民和城镇困难群众中的“非典”患者，政府将实行免费医疗救治，所发生的救治费用由救治地政府负担，中央财政对中西部困难地区政府负担救治费用，按规定给予补助。4月30日，财政部、国家税务总局发出通知，对社会各界向防治非典型肺炎事业捐赠，给予所得税优惠政策。

建设部

建设部、卫生部于2003年4月23日联合下发通知，要求做好重点部位卫生防疫工作。加强对人民群众聚集的地方和场所的卫生防疫工作，特别是对地铁、公交车、出租车、轮渡、游船、风景区封闭性缆车、候车室等场所及建筑施工工地、建筑企业职工生活区、外来民工生活区等。5月2日，建设部通知各地要求做好大型建筑的中央空调清洗消毒处理，并提出所有建筑物要最大限度地利用自然通风。5月7日，建设部下发通知，要求各地城市公交管理部门采取一切必要措施，保证城市公共交通的正常营运，保证城市交通的畅通、有序，不得减少公交车辆发车班次。

劳动保障部

劳动和社会保障部于2003年4月21日，向各省、自治区、直辖市劳动和社会保障部门发出通知，要求积极做好参加基本医疗保险人员非典型肺炎防治工作。5月9日，劳动和社会保障部用明传电报向各省、自治区、直辖市劳动和社会保障厅（局），国务院有关部门劳动和社会保障工作机构发出紧急通知，要求将劳动密集型企业和使用农民工较多的企业作为防治和控制非典的重点，发现非典病人或疑似病人，要立即隔离并送医疗机构诊治，任何单位和个人不得将患者或疑似患者的农民工解雇、转移或遣送。

农业部

4月18日，农业部发出通知，要求各级农业部门干部和农业技术推广人员在当地政府的统一领导下，配合卫生防疫部门，做好各种预防工作，防止非典型肺炎向广大农村地区扩散。5月1日，农业部渔业局日前发出紧急通知，要求对出海生产的渔民和执行海上渔业行政执法任务的干部职工，出海前进行３至５天的隔离观察，确保没有感染“非典”及其他病毒后再上船出海，防患于未然。

保监会

保监会于2003年5月6日批准同意11家保险公司开办了17项应对“非典”的保险产品和保险服务。5月8日，中国保监会公布，截止到5月8日，各寿险公司累计受理“非典”索赔案件163例，已办结赔案90例，累计给付金额52.21万元，其中身故给付24.28万元，住院医疗给付27.93万元。

多部门联合行动

在应对非典型肺炎过程中，许多部门采取了联合行动。2003年4月21日，国家发展和改革委员会、国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理局联合召开电视电话会。会议提出积极采取有效措施，保障防治非典医药用品供应，加强价格和质量监管，维护市场稳定。同日，国家药监局、国家发改委、卫生部、国家工商总局、国家中医药局五部委局联合下发了《关于加强防治非典型肺炎药品监督和管理工作的紧急通知》。要求防非典中药应该附使用说明。

5月1日，公安部、铁道部、交通部、卫生部、质检总局、民航总局、海关总署七部门联合发出紧急通知，要求加强和规范国内交通、国境口岸卫生检疫，防止“非典”疫病扩散，保护人民群众身体健康，保证交通畅通和物资运输，维护正常的交通和口岸出入境秩序。同日，卫生部、财政部、劳动和社会保障部、民政部四部委针对非典型肺炎患者和疑似病人缴纳救治费用问题发布紧急通知，要求为保证非典型肺炎患者得到及时救治和加快疑似病人的收治确诊工作，发热病人到医院就诊时，免办挂号手续，先就诊；初诊为“非典”患者和疑似病人后，不再由患者缴纳检查、检验等有关费用，实行记账制。

5月8日，卫生部、财政部、铁道部、交通部、国家民航总局五部委发布《交通工具中传染性非典型肺炎及疑似病人密切接触者的判定及处理原则（试行）》，根据交通工具不同以及接触程度的不同，界定交通工具中“非典”病人及疑似病人密切接触者的范围。

其他部门的行动

在全力应对非典型肺炎阶段，还有很多社会团体和国家机关采取了相应的行动。2003年4月17日，中国烹饪协会发出倡议，号召全国餐饮企业采取有力措施，提高疫情防范工作水平，确保人民群众身体健康。4月21日，中国商业联合会要求各地商业、服务业单位做好非典型肺炎防范工作，要求出售食品的超市和商店、商品交易市场的员工，工作时都要戴口罩和手套。4月24日，全国政协副主席、全国工商联主席黄孟复提出，各级工商联要积极动员广大民营企业投入到防治非典的行动中。4月24日，中华全国总工会就做好非典型肺炎防治工作的紧急通知，要求各级工会高度重视非典型肺炎防治工作，把思想认识统一到党中央、国务院的一系列决策和工作部署上来；加强领导，采取具体措施，群策群力地做好防治工作。

中央综治委于2003年4月24日发出通知，要求各地社会治安综合治理委员会迅速行动起来，充分发挥综合治理齐抓共管、基层工作网络健全、群防群治参与面广的优势，在党委、政府的统一领导下，贯彻落实中央关于防治非典型肺炎工作的一系列决策和工作部署，切实把防治非典型肺炎工作作为当前一项重大任务抓紧抓好。4月28日，经中央军委主席江泽民批准，全军各大单位将紧急抽调1200名医护人员支援北京市组建非典型肺炎收治定点医院。当天由北京军区、沈阳军区、济南军区和总后勤部直属单位抽调的第一批333名医护人员已到位入住。同日，中国人民银行出台新规定防非典，为防止病毒通过钱币传染，要求对央行回笼的现金至少在发行库内存放24小时以上，方可调出回笼钞票。

国家粮食局于4月28日发出紧急通知说，目前我国粮食库存充裕，生产能力完全可满足市场需求，各地粮食部门要确保调运、加工、供应环节畅通，稳定粮食价格。同日，团中央、全国学联通过网络会议要求，动员引导北京等地高校学生就地学习，避免因为流动造成更大面积的疫情扩散。对准备离校的学生要坚决予以劝阻，已经离校的学生，一律不得返校。对不听劝阻，擅自离校和擅自返校的学生团员要进行严肃处理。4月30日，中共中央组织部发出的《为防治非典型肺炎工作提供强有力组织保证的通知》,要求各级党委组织部门一定要为防治“非典”斗争提供强有力的组织保证。5月9日，司法部通过电话会议部署加强农村传染病防治法等法律法规宣传工作时提出，把农村防治“非典”法制宣传教育作为“四五”普法重要内容，依法做好农村防治非典型肺炎工作，促进农村经济发展，维护社会稳定。

二、各阶段预警及应对机制分析

1．最初阶段的预警机制分析

（1）缺乏危机意识导致最初反应迟钝

事态的最初发展过程表明，非典型肺炎刚出现时人们对其潜在的危害性没有足够的认识，从佛山在2002年11月出现此疾病，到河源市报告的第一个病例，时间滞后了大约一个月。最初的病人和为其治疗的医生可能都不会想到，这种疾病会在未来的几个月内蔓延到中国的大多数省份和世界上很多国家，近万人感染，数百人死亡，重创旅游等一些密切相关的行业。

警觉程度低，缺乏应有的危机意识是导致最初反应迟钝的原因之一。有效的预警系统，首先要有很高的灵敏度来发现危险的存在。在对危机的发觉主要依靠人的主观判断时，就要求相关的人具有较高的警觉度。由于我国，至少在广东省这些年来没有大规模流行过严重的传染病，人们的警觉程度普遍较低和缺乏危机意识是很正常的。

后来接到报告的政府管理人员同样没有足够的危机意识，例如有人在解释没有立即向公众公布疫情的原因时说：“从疫情看，发病人数305例并不算多，不公布也说得过去”【3】，有的解释说“对于广州这个有1000万人口的城市，百多人染病是个很小的比例。目前，广州市的环境是安全的”，后来还有北方的官员到香港出席会议时对香港采取的应对非典型肺炎的措施进行评论时也持类似的观点，认为相对当地众多的人口，当时的发病人数不算什么。

后来的事实证明，以上的观点是极其错误的，流行病的威胁不在于其绝对感染人数的多少或相对比例的高低，而在于其具有很高的传染力，因而具有很大的潜在威胁。

（2）有限的技术手段和知识

有限的技术手段和知识是制约有效预警和迅速反应的另一个重要因素。由于非典型肺炎是一种以前从来未遇见过的新型疾病，限于技术手段和人们知识储备，无法对其潜在的威胁做出迅速准确的判断，从而导致疏忽和反应迟缓。

（3）法律规则的制约

对危机的预警和反应，都必然按照一套程序展开。这个程序可能是自觉的和清晰的，也可能是不自觉的和模糊的。有效的预警和应对程序当然应该是自觉的和清晰的，这就要求有明确的规则对反应程序做出规定。

规则不够明确和完备的制约在应对非典型肺炎过程中有明显的表现，如政府有关部门在2003年1月份收到上报的信息后一直没有向公众公布，原因之一是非典型肺炎没有在《中华人民共和国传染病防治法》所规定的传染病的行列之内。在《中华人民共和国传染病防治法》中，对于新出现的具有潜在威胁的，但暂时又不能明确类型和性质的疾病，并没有做出明确规定。显然，按照原有的规则，对非典型肺炎这种新型疾病的应对效率必然受到制约。

（4）观念的制约

当事人的观念是决定其应对危机的方式和效果的重要因素。非典型肺炎出现早期之所以没有向社会公布除了上述的规则性因素之外，更主要的是人们担心在没有完全搞清楚疾病性质的时候一旦公布会引起社会的恐慌，会影响社会稳定。这种观念目前在政府管理者中是很普遍的，但这种观念并不正确。

事实证明，公众对事件的充分了解和社会稳定不是矛盾的，而是一致的。公众知情是保证社会稳定的前提之一。实际上，社会稳定可以有两种不同的类型，一类是封闭系统的稳定，此种稳定一般是短暂的和容易被打破的；另一类稳定是开放系统的稳定，此类稳定是比较长久的和不容易被打破的。我国社会逐步走向了更高程度的开放，这种趋势是不可逆转的，因此政府的任务是维持一个开放的社会系统的稳定。维持开放社会系统的稳定，就必然要求公众的高度参与，要求公众得到有关事实的充分的信息，无论对事件本身的认识处于哪个阶段，公众的知情都是必要的。

错误观念的另一个表现是过分惧怕公众的恐慌。这种想法过低估计了公众的心理承受力，同时也过高估计了恐慌的危害。事实上，多数人在知道真实情况后会有做出理性的判断，不至于有过激的反应，即便有少数人出现某些不当的反应也是暂时的，很快会恢复到理性的反应，不会引起大规模的波动。

适度的恐慌对社会稳定的影响是有限的，甚至在某种程度上适度的恐慌对社会也有一定积极作用。它可以提高人们的心理觉醒水平，提高人们对某些可能的危险的应对效率；也可以起到对人们的危机心理的训练作用，增加公众的心理承受力，在今后遇到类似危机的时候人们会更加沉着、理性。

从这次疫情的最初发展还可以看出，人们的人本观念有待进一步加强。经济发展固然十分重要，但要时刻牢记，发展经济的目的是为了人，为了人生活的更愉快。当人的生命有可能受到威胁的时候，应当把保护人的生命和健康放在第一位，其他方面应该暂时让步。

2. 初步应对阶段的应急机制分析

（1）危机认知偏差

在此阶段，人们对危机事件的认知出现了一定的偏差，对非典型肺炎疾病本身的威胁认识不充分。和在初期预警阶段的反应迟缓的原因一样，造成危机认知偏差的原因仍然是有限的知识和技术手段以及危机意识不足，以为这种疾病会很容易得到控制，过低估计了其危险程度。如2003年2月12日，北京某权威医疗机构专家接受记者采访时预测，非典型肺炎不会大范围流行，后来的事实无情地粉碎了他的过于乐观的预言。2月14日又称找到了非典型肺炎的有效控制办法，2月18日称已经明确了病因为衣原体，而且不顾广东省专家的如果按衣原体的结论来制定治疗方案可能造成可怕后果的提醒，中国疾病预防控制中心于4月4日按衣原体公布7种抑制病原生长药物。这些都与知识和技术手段的不足有关，同时淡薄的危机意识也在起作用。

（2）应对行动重点偏差

对危机认知的偏差，必然导致应对行动上的某些偏差。此阶段人们把应对的重点放在了由非典型肺炎引发的各种继发性危机上，如各种传闻谣言、抢购药品和生活用品等，而对真正具有威胁力的疾病本身的应对力度不足。当然继发性的危机有时也会给社会造成很大的影响，对其适当应对是完全必要的；但其出现是原发性危机引起的，如果原发性危机本身没有得到有效控制，只对继发性危机加以应对，危机的最根本的源头依然存在，那么应对效果必然是有限的。

此阶段人们采取了一些现在看来显然不适当的应对行动，如在3月15日世界卫生组织发出“旅行警告”之后，4月4日国家旅游局发出通告：中国一切旅游活动正常进行；4月6日上午广州市举行万人长跑活动等。

（3）力量投入不足

对危机的认识不足，必然导致应对力量投入的不足。直到2003年4月上旬，直接采取行动应对非典型肺炎疫情的还几乎只有北京和广东的医疗卫生系统，其他相关部门几乎没有采取任何行动。突发事件由于其影响范围广，影响机制复杂等特点，对其应对通常需要多方力量的协作，否则往往不会有显著的效果。如对疾病快速传播的控制，需要媒体对其知识的宣传，需要交通部门设法阻断其通过交通的传播，强制隔离需要公安部门的介入等等，绝不是单一的医疗卫生系统可以胜任的。

进入4月中旬后，决策层对非典型肺炎的危害逐渐有了比较充分的认识，一些相关部门也陆续开始参与应对行动，如4月12日铁道部、交通部、民航总局等联合发出通知，要求有关部门严格预防通过交通工具传播传染性非典型肺炎；4月15日国家质检总局发布公告，加强非典病症的出入境检验检疫等。

由于突发事件具有影响迅速的特点，应对危机也需要迅速投入大量的人力物力，任何拖延都会造成难以设想的后果。

（4）信息不畅导致信任危机

尽管此阶段有关管理部门和新闻媒体都大力宣传非典型肺炎已经得到控制，不会大范围流行，病原已经找到，有效控制措施已经找到等正面内容，力图消除公众的恐慌。但由于公众对非典型肺炎疫情本身的情况了解的不够充分，从公开报道的获得的信息与其他渠道获得的信息不一致等原因，人们的恐慌非但没有消除，反而对媒体产生了信任危机，从而引发了2003年2月中旬的几乎波及全国的药品和日用商品的抢购和涨价风潮。

人们在信息缺乏，信息渠道不通畅，或得到的各种信息相互矛盾的时候，必然产生对某方面的信任危机，这一点在前苏联切尔诺贝利核电站爆炸事故中也表现得十分明显。可以说，公众知情在危机应对中的作用被屡屡证实。

由于应对力量投入的不足，使得非典型肺炎的危机在此阶段不断扩大，出现疫情的地区由广东省扩大到北京、山西、河北、内蒙等，最后多达二十多个省、直辖市或自治区都出现了疫情，而且很快扩散到了国外。

3. 全力应对阶段的应急机制分析

（1）正确决策

充分、准确的信息是保证在应对危机时做出正确决策的前提，任何对信息的隐瞒、遗漏和阻断都会导致错误的应对决策。随着非典型肺炎事态的逐渐发展，最高决策层获得的来自各方面的信息越来越充分，因而能够最终做出正确的决策。决策层对危机的充分认识前提下的正确决策是有效的应对危机的关键，在全力应对阶段，政府最高决策层已经认识到了非典型肺炎的威胁，开始全力以赴加以应对。

（2）统一指挥

对突发事件的应对要投入大量人力物力，动员多方面的力量，很多行动单位平时可能是根本不相干的，因此这时各部门的统一协调变得非常重要。在全力应对阶段，最高决策层很快认识到了这一点，于2003年4月23日决定成立国务院防治非典型肺炎指挥部，统一指挥、协调全国非典型肺炎的防治工作。

后来的一个多月内，全国各省的非典型肺炎得到有效的遏制，与统一的指挥是分不开的。但应该看到，由于指挥机构是临时成立的，因而在此之前没有充分的准备，缺乏专门的紧急应对经验，各方面的行动仍存在协调上的问题，在一定程度上影响了应对的效果。

（3）信息沟通

有效的沟通在应对突发事件的行动中起着十分重要的作用，包括管理层与公众的沟通，各行动单位之间的横向沟通和上下级之间的纵向沟通。

为确保上下级之间的纵向沟通渠道的通畅，中共中央总书记、国家主席胡锦涛，国务院总理温家宝多次作出重要批示，明确要求如实上报疫情，绝不允许缓报、瞒报、漏报。对因工作不力，不能准确掌握疫情或有意隐瞒疫情的，要严肃追究地方和部门负责人的责任。为了防止缓报、虚报、瞒报和漏报，国务院还先后派出几批督查组到各地监督检查，各地也有不少干部受到处理。这些措施无疑对保证纵向信息沟通起到了重要的作用。

在全力应对的初期，不同部门和行动单位之间的横向信息沟通不够通畅，影响了应对行动的效果。如北京地区的市、区、县属医院，卫生部、教育部所属医院和军队、武警所属医院等不同系统之间缺乏有效联系，信息互不沟通，使得北京市没有全面准确统计数字。后来及时采取了措施，对包括军队在内的医院采取属地管理原则，加强了横向的信息沟通。

影响信息沟通的一个重要原因是预先准备不足，没有事先对全国的疫情统计和报告制订统一的数据收集、汇总和报告制度。

在与公众的沟通方面，国务院决定，从4月21日开始，将原来五天公布一次改为每天公布一次，公布的数字包括确诊病人数字和疑似病人数字。这项措施使大人民群众可以随时了解疫情的发展动态，共同参与和支持应对行动。

但在与公众的信息沟通方面仍然存在一些问题，如天津、河北承德、浙江等地先后出现了由病人救治、医院设立等原因引起的居民骚乱现象，表明政府部门在应对行动中与公众的沟通还有许多应该改进的地方。沟通方面的各种问题与很多因素有关，如信息网络的不健全，规则、制度的不完善或不明确，有关人员平时缺乏应有的技能训练等。

（4）全社会行动

由于高层的正确决策和信息沟通渠道的通畅，国家各部委、各系统、各级地方政府、各企事业单位及公众都参与到非典型肺炎危机的应对行动之中，各部委纷纷发出紧急通知、公告，做出各项决定，采取各种措施来控制疾病的蔓延，消除涟漪效应产生的影响；新闻媒体大量报道有关疾病防治的知识；普通民众也加强了自身的防范。在4月17日以后的两周内，有超过20个部门加入了非典型肺炎的应对行动。

众多系统和部门的参与表明，应对突发事件需要社会多方面的支持，而不是单靠某个部门就可以解决的，有效的应对机制必须具有很强的社会力量的发动和协调功能，这一功能需要法规、制度、专门应对机构等几个方面的支持才能实现。

（5）责任追究

激励机制在普通管理中就是很重要的，在危机应对管理中的作用就更加突出。对执行不力的人员追究责任是激励机制的重要组成部分。在这方面，最高决策层采取了果断的行动，于4月20日决定对某些重要的领导职位进行调整。4月30日，中共中央组织部发出的《为防治非典型肺炎工作提供强有力组织保证的通知》,要求各级党委组织部门一定要为防治“非典”斗争提供强有力的组织保证，对在防治工作中表现突出、做出重大贡献的，要及时表彰；对工作不力，甚至失职渎职、畏惧退缩的，要按照有关政策法规进行严肃处理。

在这种形势下，有许多地方政府官员因应对非典型肺炎不力而被免职或受到各种处分，这种激励机制在保证应对行动效果方面起到了非常重要的作用。

（6）法律体系

应对突发事件需要调动社会各方面的力量，如果没有明确的法律法规加以规范，势必造成一定的混乱。如人员、设备、物资、资金等的调用，对人身自由的限制，政府信息的公开和私人强制的信息的提供等都应该有法律的依据。本次应对非典型肺炎行动中有关紧急状态的法律体系的不够完备也有所表现，如在交通关口对经过者进行检验、隔离，对患者的治疗费用、工作、收入保障等都缺乏明确、具体、直接指导操作的法律规定。

在实施强制隔离等紧急措施时，由于相关法规的不够详细，或对具体程序的规定不够明确，因而出现了对公民权利没有给予充分的保护的现象。如沈阳市就出现了对来自广东、北京的疫区的旅客不管是否有非典型肺炎的症状，都强制在指定的旅馆隔离两周的情况，而且隔离期间的饮食、住宿等费用全部有旅客自己负担，这种做法显然是没有法律依据的。

为弥补法律体系上的不足，国务院紧急制定了《突发公共卫生事件应急条例》于5月12日公布实施。卫生部、交通部、劳动与社会保障部和其他一些部委也紧急出台了一些有关的规定，这些规章在有效应对非典型肺炎中起到了积极的作用。

虽然这些紧急制定的法规出台得很及时，但毕竟还是有一段时间的滞后，在一定程度上影响了控制疫情的效率。同时由于是紧急出台的法规，时间仓促，对各种情况的考虑必定有不周全的地方。如果在紧急状态出现之前就制定好各种相关的法规，必然对应对突发事件起到更有效的作用。

（7）资金支持体系

和人力物力一样，应对突发事件要有强大的资金支持体系。从非典型肺炎的应对中可以看出，我国目前的资金支持体系大致由三个部分组成，即财政支持、社会捐助和保险。

在财政方面，4月23日国务院在决定成立国务院防治非典型肺炎指挥部的同时决定中央财政设立非典型肺炎防治基金，基金总额20亿元，从预算总预备费中安排。该基金主要用于农民和城镇困难群众中非典型肺炎患者的救治工作；中西部困难地区县级医院的应急改造和购置治疗非典型肺炎的医疗设备；支持非典型肺炎防治的科技攻关等。为支持中西部地区疾病控制机构的建设，国务院在已安排的20亿元国债资金的基础上再安排9亿元；为支持中国疾病预防控制中心一期工程建设，安排专项资金６亿元。

可以看出，财政资金是应对危机中的资金支持的最主要部分，充足的财政紧急拨款可以迅速提高应对危机的效率和力度。财政支持不仅表现在直接拨款上，也表现在一些政策的调整上，如对一些受疫情影响严重的行业采取税费减免，可以帮助一些企业尽快恢复。

在保险方面，5月6日保监会批准了11家保险公司新开办的17项应对非典型肺炎的保险产品和保险服务。截止到5月8日，各寿险公司累计受理“非典”索赔案件163例，已办结赔案90例，累计给付金额52.21万元，其中身故给付24.28万元，住院医疗给付27.39万元。

新开办的保险项目都是针对个人的，这与本次危机的特点有直接关系，因为疾病的受害者主要以个人为单位。但有些重大突发事件的保险，如洪水、地震等，由于损失巨大，采取临时增加保险项目的做法显然是行不通的。国家应该制定应对重大突发事件的保险政策，鼓励商业保险参与。

在社会捐助方面，民政部明确介绍了非典型肺炎防治社会捐赠渠道及有关事项，财政部、国家税务总局发出通知，对社会各界向防治非典型肺炎事业捐赠，给予所得税优惠政策。截至2003年5月15日，我国各级民政和卫生部门、红十字会、中华慈善总会已累计接受非典型肺炎防治社会捐赠11.85亿元，其中现金捐赠7.66亿元，物资折款4.19亿元。由民政部、卫生部、中国红十字总会、中华慈善总会接受的捐赠款物为3.32亿元，各地民政和卫生部门、地方红十字会、中华慈善总会系统接受的捐赠款物达8.53亿元。

社会各界的捐助在应对非典型肺炎的资金支持上起到了不可忽视的作用，但目前我国民间捐助渠道仍然有限，仅限于民政部门、红十字会、中华慈善总会等。在社会捐助的基金会的设立、基金的管理、使用等方面的法规还有待进一步完善。

（8）公众的支持

对公共突发事件的应对当然首先是政府的职责，但完全依靠政府的力量显然是不够的，必须将全社会的力量都调动起来，鼓励公众的广泛参与。本次应对非典型肺炎中，由于我国公众以前没有过相应的预备和训练，缺乏政府的有效引导，参与的渠道不多等原因，致使公众的参与程度有限。尽管如此，公众的支持还是起到了重要的作用。

社区的一些基层自治性组织在应对非典型肺炎中发挥了重要作用，如很多街道的居民委员会承担了发放消毒剂、为居民检测体温等任务。有些居民委员会在社区的入口处设专人监督过往的行人，防止携带非典病毒的陌生人进入。如在河北省保定市，居民委员会在街区设置检测站，每个志愿者负责检查10个家庭，重点检查刚刚从非典型肺炎高发区回来的民工和有非典型肺炎症状的人，防止病毒的扩散【4】。在这些社区的自发行动中，志愿者成为行动的主体。有的研究者指出，校园和村落的抗“非典”集体行动,都是以民众自己组织自己、自己调适自己适应能力为基础的行动,与政府的决策相配相合，使校园和村庄成了抗击“非典”的安全墙。之所以如此，其根源就在于民间社会的集体“自组织”行动。这种集体自组织行动是民间社会的力量所在,是支持中国社会的底部力量【5】。

一些正式的民间组织在应对疫情中也发挥了积极的作用，如中华慈善总会、中国社会工作协会等十多家民间组织联合发出了致全国社会公益组织、社区组织和广大志愿者奉献爱心抗击非典的倡议书。中国红十字会、中国妇女发展基金会等民间组织也发起了向一线医务人员、贫困患者家属的援助活动。

一些慈善机构在募集社会各界的捐助中起到了中介的作用，为应对非典型肺炎提供了资金上的有力支持。但目前我国民间能够独立开展捐助活动的机构仍然很有限，只有中国红十字总会、中华慈善总会等。

企业也对抗击非典型肺炎给予了很大的支持，尤其在资金捐助方面。如首钢总公司和首钢集团全体职工捐赠1000万元，同时向全北京市职工发出倡议：向奋战在防治非典第一线的广大医务工作者及非典患者献出一片爱心；珠江地产与合生创展公司向北京市民政局捐赠1000万元资金；伊利集团向卫生部捐赠了300万元资金用于非典型性肺炎的救助和防治工作。相比之下，企业家个人的表现却不理想。在整个应对非典型性肺炎过程中，中华慈善总会接收的捐款中只有一个以个人名义捐款的企业家，捐了200万元人民币；另一个捐款接收单位民政部则没有受到任何企业家的个人捐款，他们收到的大多是以企业名义捐的款。另外也有许多企业曾经承诺的捐款并没有兑现，而是以拖欠善款告终。

志愿者积极参与了抗击“非典”行动。很多地区的志愿者参加了预防“非典”知识和有关法律的宣传，举办系列讲座，为市民提供咨询服务，搞好环境的清洁卫生，协助维持秩序，发放卫生保健宣传资料，深入到机场、火车站、码头、公路客运站等交通道口检查站为往来人员测量体温，慰问抗击“非典”一线工作者等。一些医学类的院校组织了抗击“非典”志愿者应急服务队提供紧急服务。还有一些志愿者通过参加献血支持抗击“非典”。

总的来说，虽然民间的力量在应对“非典”过程中起到了有益的作用，但从总体水平看，民间组织的积极性还没有充分调动起来，民间组织的参与还较为有限。由于缺乏足够的体制之外的组织化渠道，企业、个人的捐赠和志愿参与并不理想【6】。

注释

1 衣原体是一种在真核细胞内寄生的原核微生物。某些衣原体曾经被归为病毒，可通过呼吸道分泌物、气溶胶，直接与病人接触，以及与病禽或鸟类接触而传播，临床表现为肺炎和支气管炎。衣原体引起的肺炎采用针对性强的抗生素治疗非常有效。

2 新华社北京2003年4月20电：“胡锦涛为科研人员鼓劲”，《南方日报》，2003年4月21日。

3 《新快报》，2003年2月12日。

4有仁：“社区居委会——中国抗击非典的生力军”，《社区》，2003年第10期，第14页。

5 沙莲香：“‘非典’临场下社会功能的民间运作特点——对突发事件的一种社会学思考”，《河北学刊》，2003年第5期，第68页。

6 邓国胜：“‘非典’危机与民间资源的动员”，《中国减灾杂志》，2003年第2期，第4页。

(摘自《超越无常：突发事件应急静态系统建构》一书，人民出版社，2006年出版)