领导班子和领导干部考核工作，历来是我党自身建设的重要内容，也是我党实施有效的干部管理，进而执掌国家政权，治理公共事务的一个重要环节。县(含县级市)，在我国行政组织结构中处于承上启下的重要地位；乡镇，则是我国最基层的行政单元。县乡两级党委、政府，是我国经济、政治、文化和社会建设特别是新农村建设的前线指挥部；是党和政府联系群众的纽带和桥梁；也是处理和化解各类社
会矛盾、促进社会和谐、实现政权稳固的战斗堡垒。切实改进县乡两级领导干部考核工作，提高县乡领导班子的领导水平和执政能力，对于促进我国经济社会科学发展，加速实现全面建设小康目标，具有重大意义。本文试从我党干部考核工作的沿革、现行干部考核制度的特点、作用及存在的问题、改进县乡领导干部考核工作的设想等几方面，谈点粗浅看法。
一、我党干部考核工作的历史沿革
在新民主主义革命时期，我党对干部的考核工作，除了上级领导机关对下级平时的了解和评价以外，主要是干部“审查”。由于战争的特殊环境需要，“审查”的主要目的是防止和清除奸细，侧重点是考“德”，主要看干部对党和革命的忠诚程度，特别注重审查干部的家庭背景、社会关系和过去历史上的问题。
从建国到文化大革命开始，我党干部考核工作以“干部鉴定”为主要形式。从总体上看，这一时期的干部考核工作有以下特点：一是考核内容保留了较多的革命战争年代的痕迹，在指导思想上仍然是“以德为主”。1949年11月，中央组织部颁布了《关于干部鉴定工作的规定》，确定干部鉴定“重点应放在立场、观点、作风、掌握政策、遵守纪律、联系群众、学习态度等方面”。1964年，中央组织部在关于科技干部管理工作条例试行草案给中央的报告中，提出以政治思想和业务能力为考核的主要内容，对干部考核的全面性和科学性做出了有益的探索，但是这一尝试很快便被1966年的“文革”所中断。一些老同志回忆，那时也抓经济工作，但很单一，而且带有政治色彩。县乡两级，常规性的经济工作主要是粮食生产，评价县乡干部业绩，主要看粮食产量和征购任务完成情况。二是制度性考核和非制度性考核并存，方法比较灵活，程序比较简单。制度性的考核即鉴定大体每年进行一次(后改为两三年进行一次)，“采取个人自我检讨，群众会议讨论，领导负责审查三种方式结合进行”。从当时参加鉴定的干部档案看，鉴定由干部所在支部组织，由党委或支部签署意见，县以上组织部门只印制《干部鉴定表》，提出原则要求，很少直接参与鉴定。自我鉴定多以自我批评为主。自我鉴定和民主鉴定的篇幅不长，少则一二百字，多则三五百字，直接写到表格上。另外，组织部门有时也到干部所在单位找人谈话，了解一些情况，但不带有制度性和常规性。县级领导干部，经常到基层蹲点，直接掌握大部分基层干部德才表现，这实际上也是当时考察了解干部的重要形式之一。三是频繁进行的政治运动成为考验和评价干部的主要形式，往往比按程序进行的鉴定作用还要大。一些当年在县乡担任领导的老同志回忆，在“三五反”、合作化运动、大跃进、人民公社化运动中，都要写出检讨或总结材料，认识不到位或行动跟不上，就要受到批评，被称为“小脚女人”或“思想右倾”。相反，在大跃进时期，有一位公社党委书记在大会上表态，要一年实现粮食产量翻38番，却受到表扬。所以，不能简单地说文化大革命前风气正，干部考核评价比现在公正。四是干部任免与干部考核结合得不够紧密，具有一定的随意性。干部提拔或调动，有时由组织部门进行考察，形成材料；有时直接在党委常委会讨论，在干部任免表格中用几十字说明任免理由，报上级组织部门批准即可。党委领导特别是主要领导的意见，对下级干部评价和使用所起的作用比较大，“人治”色彩 比较浓。但那时候风气比较正，基本没有“买官卖官”的丑闻。五是对干部评价比较直接、套话官话比较少，有时缺点和不足描述得比较尖锐。某县组织部一份《XXX提职考察了解纪要》，共1300字，反映缺点的文字高达150多字，包括“思想方法存在不同程度的片面性”、“处理问题有时主观”、“生活不够俭朴”等内容，但并没影响这位正科级干部升任副县长职务。还有一位区长(相当现在的乡长)，1949年的一份民主鉴定是这样对他进行评价的：“优点：（1）劳动好(如割水稻) ；（2）督促助理员工作紧；（3）工作抓的紧，有计划性。缺点：（1）说话态度不好，有官僚作风；（2）执行政策不够；（3）学习上不好；（4）作风不正派；（5）主观性强；(6)生活不俭朴。”这段文字只有130多字，描述缺点的字数占80%以上，而且言辞比较严厉，但这位区长并没有被免职。以上这两个事例，在现在的干部考核任用中是不太可能出现的。
从文化大革命开始到十一届三中全会召开，干部考核工作处于混乱状态。在各级党组织中断活动期间，对地(市)、县、公社这几级干部，打倒谁，解放谁，启用谁，基本由造反组织确定，有的地方由上级革命委员会履行批准程序。党组织恢复以后，曾进行过整党，干部要对自己在“两个阶级、两条道路、两条路线斗争”中的思想认识和实际表现做出检讨和总结，所在单位的党组织也要做出相应评价，这实际上也是对干部的考核。粉碎“四人帮”后，一些地方相继恢复了干部鉴定工作(本人所在的县是1977年度恢复的)。当然，无论是整党期间对干部的评价，还是后期的干部鉴定，都没有摆脱“以阶级斗争为纲”等极左思想的束缚，不可能全面客观地评价干部。
十一届三中全会以后到2006年新的考核评价办法出台，与改革开放新形势相适应的干部考核制度逐渐恢复并日益规范。1979年，中央组织部下发了《关于实行干部考核制度的意见》，正式提出对党政干部进行定期考察，并提出，要坚持德才兼备的原则，从德、能、勤、绩四个方面对干部进行全面评价。1983年，全国组织工作座谈会强调，要“抓紧建立各级党政机关及各种企事业单位的干部岗位制和考核制”，并提出，在方法上，要实行领导考核和群众评论相结合，切实改变过去那种一般化、概念化、公式化等形式主义办法。1988年，中组部制定了《县(市、区)党政领导干部年度考核方案》和《地方政府工作部门领导干部年度考核方案》；1995年，下发了《关于加强和完善县(市)党委、政府领导班子工作实绩考核的通知》（以下简称《通知》）。1994年，国务院发布了《国家公务员考核暂行规定》。这几份文件都强调要重点考核工作实绩。1998年中组部颁布了《党政领导干部考核工作暂行规定》（以下简称《暂行规定》），确定：对县以上领导班子，要考核思想政治建设、领导现代化建设的能力、工作实绩三大方面；对领导干部，要考核思想政治素质、组织领导能力、工作作风、工作实绩、廉洁自律五大方面（后来概括为“德、能、勤、绩、廉”）；考核方式包括“平时考核”、“任职考核”、“定期考核”。这一系列文件，对干部考核的内容、方法和程序都做出了愈来愈详尽的规定。各地陆续实行了下管一级的“岗位目标责任制”或“年度主要工作目标责任制”，在建立以考核工作实绩为主的干部考核制度方面进行了积极探索。
2006年7月，中央组织部下发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》（以下简称《综合考评办法》）。对干部考核工作提出了一些新的要求，增加了节约资源、保护环境、关注民生、推进社会和谐等方面工作的考核内容；强调要扩大干部考核任用中的民主；对一些考核工作程序做出了更严格的规定。
二、现行领导干部考核制度的特点和积极作用
改革开放以来的干部考核工作，逐步向制度化、规范化方向发展，对客观全面评价干部、激励约束干部、促进领导班子建设，进而推动经济社会发展，起到了积极作用。
1、考核内容比较全面，且突出了工作实绩，对于领导班子和领导干部全面加强自身建设具有积极的引导作用。对领导班子考核内容，1995的《通知》，提出了原则要求，即：经济建设、社会发展和精神文明建设、党的建设三大方面。2006年的《综合考评办法》，按“思想政治建设、领导能力、工作实绩、党风廉政建设四个类别”设置了13项考核内容，即：政治方向、精神状态、贯彻科学发展观、驾驭全局、处理利益关系、处置突发事件、务实创新的能力、经济建设、政治建设、文化建设，以及党风廉政建设等方面的情况。对领导干部，一直强调全面考核“德能勤绩廉”五大方面。《综合考评办法》又对地方党政领导干部设置了14项考核内容，即：政治态度、思想品质、工作思路、组织协调、选人用人、依法办事、心理素质、精神状态、努力程度、工作作风、履行职责成效、解决复杂问题、基础建设、廉洁自律。同时，分别确定了具体评价要点。各级党委，特别是县级党委，都从本地实际出发制定了比较具体的考核指标，树立了大体正确的“风向标”和“导航仪”，为下级领导班子和领导干部加强自身建设，全面履行职责指出了方向。
2、在考核指标体系中突出了经济工作，对引导各级干部摆脱“左”的思想束缚，努力提高领导经济工作的能力，从而实现国民经济持续增长起到了较大的推动作用。在实际考核工作中，考核的侧重点是随着形势的变化而悄然变化的。改革开放初期，全党上下继续进行思想上的拨乱反正，同时，对文化大革命中的“三种人”和其他犯有严重错误的人员进行清理核查。所以，那时候的干部考核，把在文化大革命时期是否犯有错误，对改革开放持何种态度，作为重要内容。笔者查阅了1983年一份县委组织部对一位科级领导干部的考察报告，约1200字，简历、政治审查情况，现实表现各占三分之一。后来，随着工作重心的转移，领导经济工作的能力和经济发展的业绩，在对领导班子和领导干部考核评价中的权重逐渐加大。到九十年代中后期，多数地方都实行了主要责任目标管理，把GDP、财政收入、工业增加值增长和招商引资成果等经济指标进行量化，并成为衡量政绩大小的主要标准。尽管对这种考核指标体系多有垢病，但是，直到《综合考评办法》出台以后，多数地方仍把主要经济指标增长作为重点考核内容。这里的合理性在于，第一，我们国家要始终把济建设作为中心，科学发展的第一要义是发展，发展的主要内容是经济发展。那么，把领导经济发展的能力作为考核领导班子和领导干部的重中之重，是有道理的。第二，现行财政体制是分权分税，“地方官”的主要“兴奋点”是实现地方利益，所以，自然要利用好干部考核这一“助推器”。从实际作用看，我国创造了改革开放30年来经济持续高速增长的奇迹，原因固然是多方面的，但是，以经济指标为主的“锦标赛”式的干部考核模式，激励引导各级党政官员千方百计扩大投资规模，使出全身解数招商引资上项目，从而挖掘了各种资源潜力，推动了经济持续增长。这种积极作用在九十年代最为明显。
3、强调定性评价和定量评价相结合，为科学准确评价干部和对政府进行绩效评估，提供了有价值的思路，并进行了初步探索。从1980年初期开始，干部考核从强调主观性政治态度的考核转向对具体的、可量化指标的考核。到了1988年，中共中央组织部已经提出了关于县乡两级党政领导班子年度业绩考核的指标。包括从工业总产值、税收、农业产量到基础设施的投资、人口增长率、九年义务教育完成率等，旨在将干部的政绩考核标准化和系统化。后来，《暂行规定》明确指出，“定期考核时，对领导班子的整体评价和对领导干部考核结果的评定，应采取定性与定量分析相结合的方法进行。评价工作实绩要进行定量分析”。各地都制定了比较详尽的指标体系和评分办法，把重实绩、重公论的理念数据化，为准确评价领导班子和领导干部创造了一定条件。最近几年，很多地方借鉴国外经验，开始对政府绩效评估工作进行了探索。这些评估模式尽管在现实政治生态下还难实现预期目标，但把地方领导班子的业绩细化成若干一级指标、二级指标，进行评估测算，力求避免考核中的随意性，还是有一定前瞻性的。
4、考核方式方法日益多样化、制度化，规范化，对完善干部任用和管理制度，构建现代行政管理体系，具有一定促进作用。目前对县乡领导班子和领导干部的考核，主要方式已经发展到“两主多辅”。“两主”，一是责任目标（或称岗位目标责任制）考核。一般由组织部门牵头，若干部门参与。一年一度，指标具体，结果量化，在得分的基础上还要评出优秀、良好、合格、较差几个档次。这是对领导班子集体和党政一把手政绩评估的主要依据。二是组织部门组织的年度考核、换届考核、后备干部考核或个别干部的提职考核。有的与前边所说的年度目标责任考核结合进行，但一般都要按投票测评、个别谈话等规定程序进行，并要形成专门的考核报告。辅助方式或名目则日益多样化。比如，“人大”机关对政府工作的视察和对政府成员的评议、巡视机构的巡视、审计部门的审计、纪检部门考廉、三讲或先进性教育之类活动中对领导班子班子和领导干部的评价、领导检查工作或听取汇报、组织纪检部门参加下级领导班子民主生活会，等等。 从具体形式看，方法日趋多样，程序日趋严格。2006年的《综合考评办法》，除了对民主推荐、民主测评、个别谈话的办法做出更详尽的规定以外，又对采取民意调查、实绩分析、综合评价等形式提出了明晰要求。近年来，一些地方还聘请社会评估机构对地方领导班子业绩或政府绩效进行评估，如甘肃省委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心对政府绩效进行评价；青岛市委托社情民意调查中心对下属党委、政府履行职责的绩效情况进行民意调查，等等。这样日益配套的考核办法，积极作用是有利于避免干部考核任用的随意性，如果能在实际运用中注重实效，适度灵活掌握，也有利于全面客观地评价被考察对象。
5、民主程序和形式广泛应用，对扩大群众参与面、发挥党委集体领导作用和推进政治文明建设，具有积极意义。改革开放初期，干部考核中的民主形式主要是简要的民主鉴定和个别谈话。从八十年代末期开始，逐渐增加了会议民主评议、书面民主评议、填票民主测评、干部任职考核中的会议民主推荐和谈话民主推荐等多种形式。2006年换届考核中，又试行了民意调查。有些地方还开展了群众对某些涉及民生工作的满意度调查。尽管目前这些民主形式的作用极其有限，但毕竟扩大了普通干部和群众的参与面，一定程度地增加了干部工作的透明度，提高了对考察对象评价的准确度；开辟了民主演示和训练的渠道，展示了党内民主和国家政治民主的方向和价值取向。
三、近年来领导班子和领导干部考核工作存在的问题
这里说“工作存在问题”，并不意味着制度没有缺陷，仅仅在制度执行中有差距；更不是说上头的“经”是好的，下边的“和尚”给念歪了。而是想表达这样的意思，现行的领导班子和领导干部考核工作，既是文本制度的具体体现，又包含着更为丰富和复杂的内容。换一个说法，现行领导干部考核制度的缺陷，虽然与文本的设计有关，但更多地反映在实际工作中；评价干部考核制度，不能只看文件上怎么规定，主要应该看实际怎么运行。笔者认为，现行考核制度的积极作用虽然在很多方面有所体现，但是与制度设计的初衷和预期相比，差距很大。相反，由于制度设计本身的过分理想化和现实政治生态的不健康，考核流于形式和结果失真的问题比较突出，带来的负面影响也很多。
1、考核内容中可测度的经济指标权重过大，助长了急功近利倾向，影响了科学发展观的贯彻落实。很多人乐观地估计，新的体现科学发展观的《综合考评办法》出台后，很多地方片面追求GDP和财政收入增长的倾向将得到有效纠正。其实未必。九十年代的舆论导向和各地的责任目标体系，虽然存在忽略环境保护、资源节约以等方面的问题，但是，关于坚持“两手抓”和注意保护环境、坚持可持续发展的要求，一直在各级党委政府的文件中频频出现；在多数地方的责任目标中也有所体现，只是没提到科学发展观的高度。本人工作过的某县，就坚持了多年“双百分”考核制，即物质文明建设和精神文明建设的指标各占总分的一半。1998的《暂行规定》明确指出：“地方县以上党委、政府领导班子的工作实绩主要包括：各项经济工作指标的完成情况，经济发展的速度、效益与后劲，以及财政收入增长幅度和人民生活水平提高的程度；教育、科技、文化、卫生、体育事业的发展，环境与生态保护、人口与计划生育、社会治安综合治理等状况；党的思想、组织、作风、制度建设的成效等。”可见，出现“惟GDP论英雄”的倾向，不完全是因为考核内容缺项。那么问题出在哪里呢？除了其它复杂原因以外，就考核内容来说，主要是出在“量化”指标体系的权重和测算办法上。1998年的《暂行规定》没有确定各项指标怎么量化。2006年的《综合考评办法》，所列对地方党政领导班子考评的13项指标中，只一项称为“物质文明建设”，后边列出三个评价要点，即：经济发展、社会进步（把社会进步列为物质文明建设的子项目，似乎逻辑上有点问题，但对纠正“惟GDP倾向”还是有利的）、可持续发展。不难看出，即使把经济发展等同于主要经济指标增长，也占比重不大，但问题是，此文件也没有做出对指标体系如何量化的规定。由于在党政机关的官方话语和公众舆论中，当期经济发展水平主要体现在GDP、财政收入、工业增加值等指标的增长幅度上，未来发展后劲主要体现在招商引资成果和固定资产投资规模上，再加上分级包干财政体制具有利益导向功能，各地的目标责任指标考评办法都自觉不自觉地向这几项“硬”指标倾斜。中部L省2005年实行的《市（地）主要责任指标考核评价办法》已经对科学发展观有所体现，列出了比较全面的31项考核指标，分为经济发展、社会可持续发展、社会评价三大方面，按5：3：2的权重进行统计。2007年，该省按中央精神对考评办法做了调整，列出51项考评指标，分为三大类，各100分，然后按5：2：3的权重折算统计总分。第一类是经济社会发展责任指标，权重为50%。共13项，经济发展指标9项，占72分，其中综合降耗和生态保护两项占20分，GDP增长率、税收增长率、财政一般预算收入增长率、进出口总值增长率、城镇固定资产投资增长率、城镇居民收入增长率、农民收入增长率等7项经济增长指标共占52分。社会发展4项，占28分。计分办法是，8项经济发展指标按增减幅度加分或减分，不封顶(实际考核中必然拉开档次)；4项社会发展指标和1项环境保护指标则按达标情况计分，达标的满分，不达标的扣分(实际考核中差距不可能太大)。第二类是经济社会发展与和谐社会建设评价指标，权重为20%。共10项，每项10分。计分办法是由相关部门根据统计数据拿出分析意见，确定得分。其中，人均GDP、人均财政收入增长率两项指标和第一大类中的指标有重合，只是按“人均”计算。利用国内资金增长率、利用外资增长率、工业企业利税增长率、建设项目环保验收率，可以运用数据进行量化计分。社会治安综合治理、信访工作、基层党建工作、诚信建设则很难用数据进行衡量。可见，这类指标考评结果不会有太大差距，况且在折算时候只占20%的权重，更无足轻重了。第三类是人民群众满意度测评指标，权重为30%。里边又分了对本地经济社会发展情况评价、对本地党委政府工作评价、对本地政治文明和精神文明建设方面的评价三个类别，共28个分项指标。测评方式是按满意、比较满意、一般、不满意四档进行问卷调查，再按100、80、60、0的权重计算被考评单位得分。实践中能够拉开档次，但分差也不会太大。不难看出，这种计分办法，必然造成“7项经济增长指标定乾坤”的结局。各市（地）对所属的县（市、区），县（市、区）对乡镇的考评，基本按这一思路进行，但由于经济增长预期更高，向这个重心的倾斜度也更大。2005年，中部H市，对所属的县（市、区）考评，确定了31项指标，分为经济发展、社会发展、社会评价三大类，按5：3：2的权重折算总分，考评结果是：总分最高的县得分125.31分，最低的得分99.76分，相差25.55分。经济发展部分，折算后最高得分为78.85分，最低得分56.4分，相差22.45分。社会发展部分，6个参评单位均为满分30分，差距为0。社会评价部分，最高得分16.4分，最低得分13.36分，相差3.1分。J市，没有采取折算办法，各项目得分直接计入总分。考评结果如下：总分最高的县得分145分，最低的得分92．18分，相差52.82分。部分项目：GDP，最高14．75分，最低6．9分，相差7.85分；财政收入，最高60.4分，最低9.4分，相差51分；税收，最高10分，最低2.83分，相差7.17分；进出口和招商引资，最高12.04分，最低5.9分，相差6.14分。固定资产投资，最高15分，最低3.1分，相差11.9分。因为当年该市的各项目得分不再折扣，所以，上边每个项目的差距都直接决定着总分。而基础教育、计划生育、社会保障、环境保护虽然也设计了一定的分值，但这几项总和，最高的得了19.8分，最低的得了17.1分，只相差2.7分。其中，基础教育中的主要子项目小学初中控辍、计划生育、环境保护等三个项目，所有参评单位，分数相等，差距为0。Y市是个煤城，煤炭走俏使主要经济指标超常增长，被考评的下属县区最高得分为230分，最低得分为114分，差距超过了一倍。其中，GDP得分差距为12.5分，财政收入得分差距为66.3分，招商引资得分差距为9.8分。社会发展等指标差距很小，很多项目都是所有参评单位全得满分。再看县（市、区）对所属乡镇的考核。2005年，中部M市（县级），确定了14大项考评目标，直接计总分。其中，畜牧业为20分，财政收入为16分，招商引资上项目为10分。社会发展和社会保障工作没有列入考核。考核结果，总分最高的乡镇得131.7分，最低的得95.7分，相差36分。部分项目：财政收入，最高35.2分，最低16分，相差19.2分；招商引资上项目，最高33分，最低10分，相差23分；畜牧业，最高31.1分，最低15.8分，相差15.3分；组织、宣传工作得分差距分别为0.6分、0.9分；党风廉政建设均为满分，差距为0。2006年，K县，所属各乡镇考评得分，最高123.9分，最低81.2分，相差42.7分。部分项目：财政收入，最高30.2分，最低12.1分，相差18.1分；项目建设，最高22分，最低6分，相差16分；招商引资，最高16.4分，最低10.3分，相差6.1分； 社会全面发展（含环保和乡建），最高7.9分，最低6.9分，相差1分；社会公论评价，最高11.7分，最低11.1分，相差0.6分。2007年，K县新的责任目标仍实行百分制，项目建设和招商引资、财政收入、GDP、农民收入几项主要指标，分值与上年相同，分别为25分、15分、5分、5分；社会全面发展，由上年的8分降至7分，文体，广电、教育、卫生、科技、环保、乡建各1分；社会公论测评，由上年的12分增至16分。Q县的考核指标体系分为经济发展、社会和可持续发展（含乡建和控制村级债务）、社会评价三大部分，权重为，7：2：1。经济发展中，项目开发35分，财政收入20分，现代农业35分，居民生活10分。这样的指标和计分办法设计，考评结果可想而知。这里只所以用这么大的篇幅列举不同层级的责任目标考评办法和结果，旨在说明，实际发生作用的考核内容是否全面合理，主要不在于列了哪些项目，更在于各项目计分的权重；不能仅仅看方案中各项指标所占的分数，更要分析哪些指标可能拉开档次而左右全局；不能仅凭文件规定来判断考评办法是否科学合理，更要从考评结果来分析其实际作用。从以上几个考评实例可以看出，由于GDP、财政收入、项目建设等几项可测度的指标权重过大；而一些事关长远的一些经济、政治、社会发展指标，以及一些民生指标，或不能量化，或占比重太小，或不能在评定得分时拉开距离。所以，“硬”的始终在“硬”着，“软”的却“硬”不起来。这样的考评办法，带有普遍性，尽管它的作用是有限的，但确实在推动改革开放以来经济持续增长的同时，助长了背离科学发展要求的短期行为。如，不惜以浪费资源、破坏环境为代价上项目；在招商引资过程中血拼优惠政策，造成国家和地方公共利益的严重损失；宏观调控政策难以落实，地方保护主义盛行和重复建设严重；热衷于GDP和财政收入增长，忽略民众生活的改善和社会事业全面发展，等等。
2、过分强调结果导向，阻碍了政府职能的转变。改革开放以来的领导班子业绩考核和干部选拔任用，一直强调“重政绩”，这一导向相对于极左思潮泛滥年代过分强调所谓政治标准而言，是一大进步。后来，大约在九十年代末，公众舆论出现了树立“正确政绩观”的声音，但主要是针对某些急功近利、形式主义行为的，对于“重政绩”的导向和政府职能转变是什么关系的问题，基本没有涉及。一般说来，地方党政领导班子的施政业绩，主要应体现在本地经济社会发展的成果上，这在逻辑上似乎没有什么大的问题。但是，两者之间不是完全等同的。地方经济社会发展水平，是由历史基础、资源地理条件、国家宏观政策、当期领导施政成果、社会成员共同努力等多种要素所决定的。换句话说，党政领导集团的施政行为，仅仅是当地经济社会发展结果的一个过程，一个因素；评价其水平和业绩，虽然要看社会最终结果，但不能完全由后者代替前者。现行的考核办法，尽管设计了领导班子“领导能力”和领导干部德能勤廉等方面的评价内容，但基本没有可测度的指标体系；突出强调的“实绩”考评指标，大部分都是地方经济和社会发展最终成果的指标，而且大部分可以量化。这就带来两大问题，一是考核结果特别是得分不能准确反映现任班子的实际业绩。尽管相关文件和领导讲话中都强调要注意处理好历史条件和现任班子的工作、显绩和隐绩之间的关系，但在指标设计和评分办法上是难以体现的。二是既然当地的经济社会发展成果决定着政绩评价进而决定着对班子及其成员的总体评价，那么领导集团就必然围着这个指挥棒，以全能政府的姿态，直接抓项目、抓招商、抓生产管理。这显然是与建立有限政府的改革目标相悖的。在目前的体制和条件下，县乡两级政府，还不可能完全从直接的经济活动中解脱出来，但是应该逐步减少这类活动，以更多的精力抓好经济社会秩序的构建和调节、社会公共事务的管理和提供更多的公共服务。但后一方面，是难以在考核指标中进行量化的，所以，或者在考核指标中没有体现，或虽然设计了这类考核指标，却约束乏力、形同虚设。另外，层层下达压力型指标，并由上级相关部门进行考核评定，使县乡这两级直接面对群众、本应以对下负责为主的政府，日益成为以完成上级政府任务和执行上级指令为主的“官衙门”；在锦标赛式竞争中滋生的地方保护主义，阻碍着统一市场体系的形成和市场在资源配置中基础性作用的有效发挥。不难看出，这样的考核制度不利于政府职能转变。
3、形式主义倾向有增无减，结果失真问题普遍存在，干部评价和任用工作的实际公信力难以提高。近年来的领导班子考核工作，方式愈来愈多，程序愈来愈严。这种状况，一方面，如前所说，对推进干部考核、管理和任用的规范化和制度化，避免随意性，具有一定促进作用。另方面，很多繁琐的、令人眼花缭乱的形式或程序没有发挥应有的作用，却不能简化或变通，结果是成本上升，效果依旧。以年度责任目标考核为例，前些年多数地方由政府的“目标办”（一般设在办公室或人事局）负责，考核项目不多，考核办法也比较简单。尽管作用不大，但成本比较低。现在多数地方都成立了由组织部门牵头的考评机构，考评内容愈来愈庞杂，参与执评的单位也愈来愈多。前边提到的L省，2005年确定的考核指标为31项，2007年增加到51项。市对县，县对乡的考核，一般都设计了30多项指标；执评单位，包括纪检、组织、宣传、统计、财政、经贸、教育、计划生育、劳动保障等20多个部门，有的地方多达30个部门。有些考评项目，执评单位又做了分解，细化出若干子项目，分配的分数最少的只有0.5分。由于很多工作既没有法定的统计数据，又难以通过走马观花式的检查验收来分出高低，所以往往用一些“是否发了文件、是否有图板上墙”之类的条件来评定分数。所以，每到年底，各地都要大做“补课升级”、“突击迎检”之类的表面文章，还要热情招待考评检查团组。没有列入法定统计范围的很多数据，则存在随意编造、虚报浮夸的问题；法定数据，也难逃“长官意志”左右。比如，GDP、农民人均收入，一般都由统计部门根据统计结果或抽样调查拿出第一手数据，然后由党政领导把关，根据政绩需要做调整，再正式公布、上报。财政收入数据以帐目为准，不能随意编造，但照样可以通过调整入库时间、科目串动等技术手段，在有限幅度内做出有利于考评的调节。一般情况下，如果收入难以达到预期目标，就搞一点“增收”措施，寅吃卯粮；如收入形势乐观，就留点“后手”，为下年度积攒“后劲儿”。很多地方还盛行“协税”，即利用各种手段，把其它地方的税收变成自己的财政收入，这在欠发达地区已经是公开的秘密。当然，其代价除了扰乱经济秩序以外，还要向纳税人付出一定的回报，使部分财政资金流入个人腰包。还有一种常见现象：主要领导调动或升迁前，往往会拼力把各类指标弄得高些；新领导到任第一年，则以“挤水”为名，把主要指标“夯实”，为未来几年获得较好政绩留下空间。凡此种种，都使很多考评方法流于形式，不但使考评结果不同程度的失真走样，还增加了工作成本，助长了弄虚作假的不良风气。组织部门组织的其它考核，照样存在类似问题。最明显的是“民主”走过场。参与“民主”活动的，除了被考核对象的直接下级，就是以各类“代表”身份出现的地方“头面人物”，他们的意见只能有限地反映“民意”。民主推荐干部，表面看没有“钦定”人选，但实际上，很多用人单位的主要领导都要事先做一些“思想统一”的工作，上级领导机关有时也向下渗透“组织意图”。那么，民主推荐也就只有象征性意义了。由于种种原因，参加个别谈话的干部或各类代表，绝大多数只是评功摆好，不谈缺点不足。只要被考评对象“人缘”过得去，即使有些劣行在本地已经尽人皆知，考核组也很难得知。全国各地近年来查处的腐败分子，每次升迁，都经过了组织部门的“严格”考察，考核报告中都有“德才兼备”的结论。这足以说明考核结果的真实性极其有限。各类民主测评，设计的项目越多，填票者越没兴趣去思考，一般情况下，票还没发完，多数人已经填完。因为这些填票人既不看被测人姓名，也不看项目，从头到尾，都在第一栏即“好”或“优”上画勾。如果涉及到换届或任职推荐，情况就不这么简单了，光说好不行，还要在好干部中推荐出限定数量的任职人员，有上的，就要有下的或上不来的。既然公开的竞争不允许，那么暗地里的竞争就“狼烟四起”了。在现任岗位上各方面占据优势的领导同志，一般尚能做到心态平和、顺其自然地听从组织安排，服从群众选择。没有晋升或留任把握，又具备一定竞争条件的“备选人员”则很难坐住板凳了。组织三令五申不允许拉票串连，自己也在会议上表过态，轻举妄动可能带来政治风险，但别人在频频运作，周围的好友在不断鼓噪，权衡利弊，只得紧急行动起来，用各种办法争取多得推荐票。2006年市县乡三级换届，笔者曾受组织派遣，到一些地方做换届纪律专项巡视，听到的一致反映是“风清气正”。但私下里和朋友交谈，得到的情况是多数提拔人选都要做些“拉票工作”。有一个县，三位副书记，只能留任一位。其中一个年纪大些的同志，找到一位年轻的女同志，“态度诚恳”地表示，“我年纪大了，不参加竞争，你年轻，又是女同志，前途无量，大哥全力帮你做工作，为防止被人抓住把柄，你自己就不要和任何人说了。”当场给书记、县长打电话，表明自己退出竞争，推荐年轻女同志留任。女同志深受感动。结果，这位“退出竞争”的“好心人”却顺利通过考核，成了新一届唯一的专职副书记。事后，很多参与推荐的中层干部问女同志，“不是说你要调市里工作吗？你想留任怎么不和大家说一声啊？”问到书记县长，两个人都说没有接到那个推荐电话。女同志恍然大悟，知道中了“奸计”。这个真实的故事和大量事实表明，在目前的政治生态下，多数有“资格”参加谈话、测评、推荐的“民主主体”，虽然也希望德才兼备的优秀干部得到提拔重用，但是这个责任感和个人的“人际关系”相比，后者更重要。谁能对自己好些，就给谁多说好话；换个角度说，谁在日常工作中“广结善缘”，并在考核推荐的关键时刻适度活动，谁就能赢得“官场”竞争的主动权。所以，名目繁多的“民主”形式所获得的“民意”不但照样失真，还带来两个负其面影响。一个是助长“好人主义”，说真话的风气很难树立起来。一个是党委主要领导难以负起选人用人的主要责任。有时，主要领导可以根据自己的好恶，授意参与民主测评或推荐的干部按自己意图行事，出了问题，却可以推卸责任。有时，明明知道某个人选相形见绌，却因该人得票多而违心同意任职。由于形式越来越繁琐，程序要求越来越严格，领导班子业绩考核和干部考核的人力物力耗费也越来越多。2006年，某省对地市班子的考核，每组一市，还用了60多天时间，等于以往同类工作时间的两倍。表格设计、数据统计，都用了比较先进的计算机软件，但因过分复杂繁琐，工作人员还要加班加点。一般情况下，县乡干部们每年要参加个别谈话和投票四五次以上（包括：目标责任制考评、干部选拔任用考核、后备干部考核、巡视测评、党风廉政建设状况测评、专项教育活动满意度测评，等等）。干部任用，一般都要进行两次投票。一次是推荐人选，一次是考察人选确定后“征求意见”。有幸参与“民主”活动的干部们光荣感和责任感日渐淡化，厌烦疲惫、敷衍应付的心理潜滋暗长。实践证明，考核形式多样化和程序的复杂化，带来了很多消极后果。
4、考核结果和干部使用难以统一，缺乏权威性。这里有多方面的原因。首先，考核结果失真的问题比较比较严重、比较普遍，难以成为干部使用的依据。除了前文所说的政绩评价失真、“民意”失真以外，考核报告也存在千篇一律、“画像模糊”的问题。对绝大多数干部的评价，都有“思想上政治上与党中央保持高度一致”、“具有较高理论水平和政策水平”之类评语，可获得此类评语的干部，有人却喜欢在公众场合大讲诋毁党和国家领导人的政治笑话;有人写篇学习体会还要秘书代笔。至于缺点或不足，就更不真实了。“有时工作要求过急过严”“批评人不注意方法”之类的评语最为常见，可实际上“官场”中直言不讳的风气早就所剩无几了。其次，考核指标和评定标准缺少差异，考核结果难以反映现任领导班子工作的全貌。不同行政区的资源秉赋、产业基础、人文条件、工作重点差别很大，但绝大多数地方确定的政绩考核项目，都没有区别。量化考核主要靠可测度的经济指标拉开档次，而这些指标高低，与现任领导班子当期业绩不完全相等。如，某省所辖10多个市地，其中有4座煤城，GDP、财政收入连续三四年以50%—70%左右的幅度增长，年度考评分数遥遥领先，但很难说这几个市的领导班子工作就一定比其他市地出色。再次，领导班子配备的结构要求比考评结果更具有权威性。学历、年龄、性别、政治面貌、出生地和成长地等条件，表面看只占很小比重，但在职数有限，空缺职数更有限的情况下，这其中的某个条件往往成为唯一的硬杠杠，各种考评结果，当然也就成了“软条件”屈居于后了。第四，选拔任用干部的诸多“潜规则”也使考核结果的作用大打折扣。最突出的是“论资排辈”，尽管一直遭受批评，但却一直在发挥作用，起码要考虑这个因素，否则，很可能被指责为不公平。另外，上级领导机关经常要选派干部到地方任职，学历、级别、年龄的优势以及在领导身边工作的“背景”，都成为人们能够公开接受或默认的理由；某些干部因上级领导打了招呼，照顾任职，也时有发生。
干部考核工作中的问题，实事求是地承认不容易，纠正和解决更难。首先，地方党政工作具有与企事业单位不同的特点。如，很多工作难以量化；工作结果相对滞后；集体工作成果难以分解到人，等等。这些，使地方党委和政府的工作的绩效评估，很难做到科学准确。其次，我国政治生态现状制约着考核制度的完善。尽管社会主义民主和法制有所发展，但相对滞后，各级领导干部的命运仍掌握在上级领导机关甚至主要领导个人手中，总体上对上负责的体制没有改变，政务公开工作步履维艰。所以，民主的真实度和公信力不高。那么，干部考核制度设计上就处于两难境地。不扩大民主，难以革除少数人说了算的弊端，扩大民主，又容易流于形式。第三，地方利益的刚性驱动，使考核工作很难脱离“高压紧逼”的氛围。现行的分税制和财政包干体制，调动了地方谋求发展的积极性，但同时也刺激着各地政府追求局部利益的最大化。目标责任考核，当然离不开目标体系，无论怎么设计和调整，都会一定程度地促使地方党委和政府对下施加压力，对上争功邀宠。
四、改进县乡领导干部考核工作的设想
改进、加强和创新，是我们党务工作常见的词语。一般情况下，一提到这几个词语，往往就要提出新口号、新要求、新措施，同时颁发新规定，有的还要增设机构和编制。其结果，名目越来越繁多，体系越来越庞大，任务越来越繁重，实际效果却常常事与愿违。在新的历史时期，如何改进党的执政方式，减低执政成本，是一个很重要的，也很难破解的课题。地方党政领导班子和领导干部考核工作也如此。要切实改进这项工作，必须正视现存问题的严重性，从工作理念、制度设计、到实际措施，做出全面的较大的调整。必须坚持正确的出发点和落脚点，使考核工作有利于科学发展观的贯彻落实；有利于机关职能转变，建设服务型政府；有利于提高选人用人的公正度和公信力。必须坚持简约务实，“加减并用，以减为主”，努力降低工作成本，克服形式主义。必须同步推进配套改革，为提高考核质量营造良好环境。具体说，应在以下几方面有较大的改进：
1、在考核方式和名目的总体安排上，应改“两主多辅”为“一主多辅”，降低工作频率。领导班子建设的未来发展方向，应该以自下而上的民主监督、民主评估、民主选择为主。近期内，党委和组织部门不能撒手，但应该坚持有所为有所不为，解决名目繁多，活动频繁的问题。可取消一年一度的责任目标或岗位责任制考核，将相关内容纳入定期考核之中，实行“任期综合考核评价”制度。按干部任期制的法规，应该是五年进行一次规模较大，系统全面的考评，中间（两到三年）视情况进行一次小规模的考评。但现在实际上多数地方市县乡党政主要领导平均任期时间只有两年左右。如果按届期安排综合考评，很难和干部实际任期吻合起来，另外，在换届前集中安排，也有个人力紧张的问题。所以，可以考虑每两到三年进行一次综合考评。按下管一级的原则，由市、县党委分别确定下级党政班子综合考评的时间跨度和具体安排。辅助方式，应该灵活多样，简便易行。除了干部提拔任职可以按有关条例由组织部门履行一定考核程序以外，其它考核方式原则上不能到被考核单位进行谈话或测评活动。经济社会发展和各条战线工作情况，由有关部门根据法定统计资料和平时掌握的情况提供给组织部门，但不能随意到下边搞检查评比活动。纪检办案、审计部门审计、巡视机构巡视等工作的成果，可以作为平时考核的素材，由组织部门搜集。后备干部考核，作用不大，原则上应与“任期综合评估”或干部任职考核同时进行，不单独安排。取消对领导班子年度考核后，公务员的年度考核如果照常进行，应该大力简化。由领导干部同级党委或党组拿出评定意见，按干部管理权限报组织部门批准即可。要适当延长考核有效时限。对领导班子集体的综合考评结果，在下次考评进行前的两三年内，应始终有效。在有效期内，如果进行换届或干部局部调整，可按缺啥补啥、谁缺为谁补的原则进行民主推荐或个别考察，避免重复劳动。对领导干部个人考核结果，至少应保持一年有效。民意调查、第三方机构对政府进行的绩效评估，应该积极尝试，但要由组织部门统一管起来，纳入综合考评之中。无特殊情况，不能单独进行。
2、在考核程序和具体方法上，要简化灵活，力戒形式主义。中组部的系列文件中，提出了很多程序和形式，但并没有明确哪些是必有的，哪些可以灵活运用。实际考评工作中，很多地方形成了各种程序一个不少，半数左右流于形式的倾向。笔者建议：任期综合考核评价，可以确定“实绩分析”和“民主测评”两个必有程序；如果涉及换届或干部调整，则必须进行“民主推荐”。其它程序和形式，如个别谈话是否进行？谈话范围怎么确定？对个别问题是否进行专项调查？是否组织民意调查？在哪个范围进行民意调查？是否开展必要的暗访活动？均可由考核组灵活掌握。一般情况下，对领导班子的综合评价要以实绩分析和民主测评的两大结果为主要依据，如果开展了民意调查，则应以这三大考评形式结果为依据，进行定性和定量相结合的分析。干部任职考核，可以确定“一次民主推荐”和“个别谈话”两个必有程序。在民主推荐的同时，是否进行民主测评？对民主推荐得票没有过半但获得相对多数人认可的人选，是否进行“二次推荐”？会议民主推荐或民主测评已经按规定在较大范围进行后，个别谈话范围可否缩小？对经过民主推荐、上下酝酿而确定的拟提拔人选，是否还要到所在单位按固定程序进行考察？民主推荐得票已经超过半数的人选，是否还要在原来范围内组织投票征求意见？等等，都不应做硬性规定。巡视机构已经进行过民主测评的地方，如果测评内容和考核要求基本一致，组织部门在一年内不要再重复组织测评。总之，干部考核的程序和形式，既要有统一规定，又要从各地的实际出发，不搞一刀切。应该注意简便易行，不能不计成本。应该坚持严格的结果问责追究制度，避免因过分重视形式完美而掩盖或忽略内容、结果上的偏误。
3、在领导班子实绩考核体系上，要合理确定指标和评分办法，避免畸轻畸重，并要实行分类设计。无论是对领导班子业绩还是对领导干部德能勤绩廉的考评，都应该适当简化项目，避免指标体系过于庞杂。实绩评估，是任期综合考核评价的重点和难点，也是目前各地研究和探索的主要课题。这里谈谈在中西部地区如何确定县乡领导班子实绩考核指标和评分办法的不成熟看法。
大体可以有两个方案。第一方案，按三大板块分类设计指标并加权计分。
第一板块：地方经济社会发展成果。可占总分的30%—40%。这是领导班子的间接业绩或最终业绩，是多种因素的结果，所以，不宜占太大权重，也不能造成得分上不封顶的结果。随着政府职能的进一步转变，比重还应逐步减少。具体项目如下：
(1)GDP增长率(总量和人均)；
(2)财政一般预算收入增长率；
(3)全社会固定资产投资增长率(或大项目建设任务完成情况)；
(4)城镇居民人均可支配收入增长率；
(5)农民人均纯收入增长率；
(6)基础教育达标率(义务教育阶段学生辍学率和高中阶段毛入学率)；
(7)计划生育达标率(具体内容不超过两项)；
(8)节能降耗达标率(具体内容不超过两项)；
(9)环境保护任务完成情况(具体内容不超过3项)；
(10)医疗卫生工作任务完成情况(具体内容不超过两项)。
对乡镇考评，应更简约些。可以设置财政收支、项目建设、农民收入、基础教育、计划生育、环境保护、医疗卫生等7项指标。
对这一板块指标的考核，均以法定数据为依据。可分项设置基础分。完成上级下达任务的，得满分，超过或未达标的，按一定比例加分或减分，加分幅度应设最高限度，不能超过基础分数的30%。也可以将上述指标分为两类，一类按同一行政区域内各县(市)、乡镇平均增幅为满分标准；另一类按上级下达任务为满分标准。计分年度可以与任期综合考核评价活动同步，即按三年或两年平均增长率计算；也可以分年度计算，然后加权平均。对一票否决制度，基层的同志有很多不同的看法，目前，可以按此制度，在相关考评项目中明确特殊的扣分办法；也可以不考虑一票否决的因素，同其它指标一样按标准加分或扣分。
第二板块：履行职责情况。可占总分数的30%—40%。这部分应该是领导班子业绩的主体。但是因为可准确量化程度不高，所以，考评项目应适当灵活些，权重也不宜太大。具体项目如下：
(1)党风廉政建设；
(2)依法行政；
(3)工作效率和党务、政务公开；
(4)基础设施建设及公共服务(可设计交通、饮水、农田水利、公共服务支出占财政支出的比重等子项目，但不宜超过5项)；
(5)劳动和社会保障(具体内容不超过3项)；
(6)社会救助；
(7)社会安全和城乡治理(可设置生产安全事故控制、群体性事件控制、治安和刑事案件控制、基层民主自治等子项目，但不宜超过5项)
(8)财政供养人员和行政费用支出控制。
对乡镇的考评，可以设置党风廉政建设、依法行政、工作效率和党务政务村务公开、基础设施建设、劳动力转移及合作组织发育、化解乡村不良债务、社会救助、社会安全和城乡治理等第8项指标。
对第二部分的考评，也需按项目设置基础分。凡难以量化的，可由有关部门或专业评估机构提出评分意见，然后再将民主测评得票情况折算出分数，两者按一定权重相加计算出得分。凡能够量化的，可以参照第一部分的办法计分；也可以按一定权重，把量化所得分数与部门评估、民主测评所得分数进行加权折算。
以上两大板块，共18项指标，如果对部分项目做适当分解细化，应控制在30—40项之内。很多地方的考评方案，还包括二三产业比重、进出口总值、招商引资、地方工业企业利税、文化设施建设、精神文明建设、信访工作、基层党建等内容，这当然很有道理。但为了分清主次轻重，这些指标可以暂不列入。各地的考评方案很少见到“财政供养人员和行政费用支出控制”的内容，但这是各方面反映比较强烈，应该高度重视的问题，所以，建议列入考核内容。
第三板块：人民群众满意度。可占总分20%—30%。人民群众应该逐步成为考核评价地方官员的主体，但目前民意调查失真的问题难以避免，所以只能逐步增加权重。具体测评项目可以以前两大板块指标为基础。对本地经济社会发展情况的评价，可以压缩为以下六项：
(1)经济社会发展水平质量总体评价；
(2)家庭收入水平；
(3)中小学教学质量和收费公平度；
(4)公共卫生和医疗服务质量；
(5)环境保护。
对领导班子履行职责情况的评价，可使用第二板块的指标，也可略做调整。根据各地不同情况，还可以把群众特别关心的问题，列为测评项目，但加上前边的两大部分，总数不能太多，以15项左右为宜。为方便计分，可以平均确定基础分值。测评最好面向社会各界，采取抽样问卷调查方式。测评意见可按“满意”、“基本满意”、“一般”、“不满意”四档设计，也可以取消“一般”档，增加“不了解”档，以给参加测评者更大的选择权。得分按一定权重折算。
第二方案，不分三大板块，将第一方案的三大板块所列项目，即经济社会发展成果、领导班子履行职责情况、群众关心的热点问题并列为20个左右考评项目，按一定权重确定基础分值和加减分幅度。评分依据由法定数据、部门或专门评估机构意见、民主测评结果、民意调查结果、上级主管领导意见、权力机关(人大)意见六部分组成。民主测评、民意调查项目可以以考评项目为基础，略做调整，但调整后的项目要与考评项目相对应，以便于计分。比如民意调查，如设计了“对经济发展水平的评价”，就应与GDP增长率、固定资产投资增长率相对应；如设计了“家庭收入水平”，就应与城乡居民收入相对应。根据不同指标类型，采取不同的记分办法。第一类，法定数据比较可靠且不宜进行其它方式评估的项目，按数据折算的分数即为最终得分。如财政一般预算收入增长率，假设基础分为6分，按统计数据得7分，最后分数就是7分。第二类，法定数据比较可靠但干部群众也可以凭感觉进行评价的项目，统计数据、民主测评、民意调查、权力机关四部分权重为6：1：1：2。如，城镇居民人均可支配收入，假设基础分为5分，根据统计数据测算直接得6分，按权重折算后为3.6分；民主测评、民意调查、权力机关意见分别得5.5分、4.5分、5分，按权重折算后分别为0.55分、0.45分、1分。本项目最后得分为5.6分(3.6+0.55+0.45+1)。第三类，难以量化或虽然能够量化但量化结果缺乏权威性的项目，如党风廉政建设、依法行政、工作效率之类，则应多维度测评。相关部门意见、主管领导意见、权力机关意见、民主测评、民意调查五部分可各按“2”的权重折算。第四类，如果在指标体系中单独设置了群众感受项目，并确定了一定分值，那么，民意调查结果折算的分数即为此项最终得分。
设计考核指标，还应该体现不同县(市)或乡(镇)的差别。广东省最近把所辖各市(地)分成都市发展区、优化发展区、重点发展区和生态发展区四个区域类型，分类设计不同的考评指标。这种做法值得借鉴。比如资源节约，工业比重比较大的地方可以考核其亿元GDP能源消耗比率，山区则可以考核其林木蓄积量的长消；环境保护工作，工业比重大的县镇可以重点考核其污染物的排放，生态保护区则可以重点考核其森林草原的保护和恢复。如果由上级领导机关确定部分项目的具体增长指数，还应考虑各地条件、基础的差异。
4、在考核主体上，应改变部门权力过大的现状，努力形成上下结合的体系，逐步向下转移，扩大民主。多数地方的领导班子考核工作，除了组织部门居于核心地位以外，参与考评部门都对某些项目具有很大的评定权，这即有其合理性，也有很大弊端。很多专家提出，要加快民主化进程，给民众更多的话语权，同时，让非官方的社会评估机构发挥更大作用。这些建议很有前瞻性，应该积极尝试，但有个过程。在政治信息不对称的情况下，普通民众难以对官员的业绩做出客观评价；在监督机制尚不健全的情况下，“第三方评估机构”能否客观公正地开展业务也没有把握。目前，当务之急是充分发挥党委的领导作用。党管干部，首先应该管好干部考核；应该做到党委主要领导亲自过问，党委集体研究确定指标体系和考评办法。党委、政府的领导同志，要通过检查工作、调查研究、听取汇报等途径，直接了解下级领导班子和领导干部的有关情况，并与组织部门和参与考评的业务部门沟通情况，对相关工作尽可能取得比较一致或接近的评价意见。要让“人大”在政府及其成员的业绩评估中体现“权力机关”的地位。党委确定的考核指标和办法，应该事先征得“人大”同意。“人大”组织的视察和对政府成员的评议，党委及其组织部门要派人参加，把视察和评议结果作为考评的法定依据。重要考核活动，特别是任期综合考核评价活动，必须有“人大”工作人员参加。也可以试行对政府的评估由“人大”按统一方案组织实施，党委组织部门参与。要真心实意、循序渐进地扩大干部考核中的民主，让更多的普通老百姓参与党政领导班子绩效评估。特别是民意调查，不能只按上级要求走过场。要精心设计问卷内容，适度扩大参与范围，营造民众表达真实意愿的环境，力求取得实际效果。委托第三方机构评估政府绩效，要注意和党委组织部门的考评衔接。也就是说，要形成党委领导，组织部门牵头，“人大”、政府及有关部门共同参与，下级干部和广大群众能够充分表达意愿的考核评估体制。随着政治体制改革的不断深入，“人大”要发挥更大作用，人民群众，要逐步成为地方“官员”业绩评价和决定升降去留的主体。
5、在宏观环境上，应打造阳光政务，优化政治生态，为建立科学民主的考核制度创造条件。表面看，在干部考核工作中扩大民主的最大制约因素是民众的素质不高、民主意识不强。其实不然。我认为，民主的动力主要是利益导向；前提条件是政治透明。当民主活动的参与者没有看到投票或表决与自身利益(或自己所代表的社会群体利益)有多大联系的时候，他或他们是不可能有什么积极性或负责精神的。在领导班子或领导干部考核工作中，要让参与其中的干部群众真实表达意愿，必须使他们的意愿真正生效；必须使经过考核等程序产生的新的领导集体能够对下负责。这是具有话语权的民众或代表愿意不愿意表达自己真实意愿的问题。还有一点，是他们的意见是否公平、是否正确？这固然与他们的素质有关，但主要因素是他们是否知情？应该看到，近年来党务公开、政务公开取得了一定成效，但形式主义倾向仍很严重，很多应该公开的事项并没有公开。比如财政收支，预算内的数据在“人大”会议上做了报告，预算外资金和从国家争取到的各类专项资金，很多地方基本上是在暗箱中运行的；党委常委会在全会上的工作报告和政府在人代会上的工作报告，主要是讲成绩和下年度(或几年)工作安排，很少涉及工作失误；对违纪干部的查处，一般只公布已经追究的简要错误事实和处分结果，因种种原因没有追究的问题很少公开；干部考核任用过程中，民主测评或民意调查得票情况、对某些干部的不良反映，即使在全会进行任免表决时，一般也不公开，更谈不上对民众公开了。当然，很多事情不公开，在目前确有客观原因和一定道理。比如干部考核或任免酝酿中的某些意见，是需要在一定范围保密的。但“残酷”的现实是，在领导集体范围内保密的事情，私下里却不断“跑风漏气”。这些，都是“政治生态”不健康的表现；要真正实现领导班子和领导干部考核工作科学化、民主化的目标，必须在更大范围内优化“政治生态”。首先，要扎扎实实地推党务公开、政务公开，保证公关权力在阳光下运行。其次，要树立党代会、人代会“权力机关”的形象，使干部考核中的局部民主与政治社会生活中的全面民主之间，产生互动效应。党员代表和人民代表，必须是反映广大党员和各阶层民众意志的“代言人”，不能是只会鼓掌举手或歌功颂德的“顺民”。工作报告，内容要和上级确定的责任目标相吻合，以便于委员或代表从这一“主渠道”获取对“官方”评价的依据。不能只讲成绩，不讲问题；不能用经济社会最终成果代替党委、政府履行职责情况；不能用客观上面临的问题或困难代替和自身工作上的偏误和差距。再次，要从领导干部做起，少说空话套话，多说实话真话，特别要提倡一针见血的批评。有的地方为了迎接上级检查突击制造现场，缺少官场经验的人都有所察觉，经验丰富的大领导却没有任何疑义；有的领导到基层调研，遇到上访群众围堵就不高兴，却要故作姿态地到群众家中嘘寒问暖；有的领导到下属单位检查或调研，一路表扬称赞，没有半点批评......此类风气不扭转，干部考核中的谈话和测评结果谈何真实可信？第四，要坚持不懈地清理整顿各类达标评比活动。某省在2007年，清理出各类达标评比活动1169项。其中，省委省政府及各部门组织的292项(含国家各部委组织的98项)，市地以下组织的877项。华北某省编办统计，乡镇每年要接受检查评比150次以上；该省一位乡长说，他最多的时候一个月就接待了37个检查组。地方目标责任考评，往往和多如牛毛的达标评比混在一起，形成铺天盖地的考评“大潮”，逼着基层用形式主义的方法应对，大大降低了考核工作的实效和威力。所以，在降低干部考核工作频率的同时，要大幅度减少其它评比活动。第五，要在干部选拔任用中树立考评结果的权威。领导班子配备的各种要素，既是互相促进、互为条件的，又是互相排斥，此长彼消的。各种结构性要求和干部交流的要求，要有较大弹性，上级领导打招呼和领导内定人选的现象，要减少到最低限度，从而强化考核结果、民主意见的相对权威，逐步提高领导干部考核工作的实效性和各级党委选人用人的公信力。
(本文应《市县领导参阅》编辑部之约而写，在该刊2008年第23——2009年第4期连载，2010年收入本人拙著《官话实说》)
