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杨小敏:论基本权利主体在新中国宪法文本中的变迁

更新时间:2011-12-30 08:42:29
作者: 杨小敏  

  

  【摘要】基本权利的研究离不开对基本权利主体的关注。基本权利主体很容易被等同于“公民”的简单认识,以及基本权利享有主体与主要义务主体关系的错位理解。新中国成立以来,基本权利主体经历了从政治主体到法律主体的性质转变,从附属主体到核心主体的地位提升,以及从一般主体到特殊主体的类型发展三个方面的变迁。应厘清新中国基本权利主体理论不断发展完善的脉络和宪政理念的进步,反思现行宪法文本中的有关内容,以此预示我国基本权利主体的发展趋势。

  【关键词】基本权利主体;性质;地位;类型;变迁

  

  经过近60年的洗礼,新中国宪法的各项制度都已经取得了长足的发展,尤其是基本权利更成为学界研究的焦点。由于基本权利的实现是主体意志的实现过程,是主体的一种活动。因此,对基本权利的研究离不开对基本权利主体的关注。所谓基本权利主体,亦称基本权利享有主体,是指依据宪法规定享有基本权利的主体,即谁有资格主张基本权利。{1}178-179然而,在我国存在基本权利主体被等同于“公民”的简单认识,以及基本权利享有主体与主要义务主体[1]关系的错位理解。因此,笔者试通过对宪法文本的研究,探析基本权利主体的相关问题。

  

  一、性质的转变:从政治主体到法律主体

  

  在现行宪法中,“公民基本权利”早已成为学界再熟悉不过的宪法术语,人们已经习惯性地认为,“公民”就是基本权利主体在宪法文本中的代名词。然而,考察历史,新中国的历部宪法并非一直都是沿用“公民”这个法律术语来表述一般意义上的基本权利主体。

  (一)性质的转变过程

  新中国的临时宪法———《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)没有用专章来集中规定基本权利内容,但依据第1章总纲的第4条和第5条的规定,可以判断“人民”是基本权利的主体。依据第8条的规定,“国民”则是基本义务主体。对于“人民”与“国民”的区别,周恩来在《人民政协共同纲领草案的特点》中作了特别说明。{2}《共同纲领》中的“人民”是一个政治概念;“国民”则相当于现在被世界各国宪法普遍公认的法律概念———“公民”;而“公民”概念本身并没有出现在《共同纲领》的文本中。在1954年举行的宪法起草委员会第四次全体会议上,法律小组就“人民”和“公民”做了这样的说明:“人民”是政治概念,指的是各民主阶级;“公民”是法律概念,表明在法律上的地位。{3}从而应证了“人民”是政治概念的结论。而且,从“人民”享有的基本权利类型来看,《共同纲领》第4条和第5条列举的基本权利中,除消极的自由性权利以外,大多都属于政治权利。这也进一步证明和强化了“人民”的政治属性。因此,笔者认定,《共同纲领》中作为基本权利主体的“人民”是一个具有强烈阶级属性的政治用语,而非严格意义上的法律术语。但值得肯定的是,《共同纲领》使用包括广大劳苦大众在内的“人民”作为基本权利的一般主体,相对于清政府的《钦定宪法大纲》中的“臣民”,《重大十九信条》中的“国民”和民国时期宪法文件中限于有产者或资产阶级的“人民”,已经表现出了新中国的优越性和历史的进步性。

  新中国最早将“公民”作为基本权利主体使用的规范性文件被公认为是1953年公布的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》(以下简称《选举法》)。但是,其中的“公民”仍然含有政治意味,即按传统习惯在参政权主体的原意上作为选举权和被选举权的主体,而非普遍享有各种基本权利的一般主体。直至1954年宪法,制宪者们才抛弃了“国民”的概念,将“人民”这一术语仅用作国家权力的归属主体,并且正式启用“公民”概念作为基本权利的一般享有主体,广泛地享有各类基本权利,即包括自由权、政治权和社会经济权,而且以设立专章“公民的基本权利和义务”确立之,致使“公民”这一概念的法内涵发生重大嬗变,及时地结束了《共同纲领》所开创的政治性基本权利主体的时代。

  随后,1975年、1978年和1982年三部宪法一直沿用“公民”来表示基本权利的一般享有者,而“国民”则成为死语,“人民”则继续保留其政治属性。尤其是1982年宪法第33条明确了公民的涵义,规定:“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”这表明,在我国,公民除须具有中华人民共和国国籍外,没有另外的资格限制。不仅公民的范围得到扩大,而且公民之间的资格平等性也得以彰显。自此,“公民”作为基本权利的一般享有主体得以普及。

  (二)性质转变的意义

  从“人民”到“公民”,这个用语的变化在宪法文本中直观地反映了基本权利主体的性质由政治主体向法律主体转变的过程。其意义主要体现为下列四个方面。

  1、“公民”法内涵的规定,摆脱了阶级束缚和意识形态的禁锢,进一步扩大了基本权利主体的涵摄范围,突显了基本权利一般主体普遍享有基本权利的平等性。

  2、从立法技术而言,这种性质转变使基本权利的一般主体更加明确稳定,更便于保障公民的基本权利和保持宪法的稳定性。从法律的视角,“人民”、“敌人”这些政治概念都具有模糊性和不稳定性。而“公民”是一个法律概念,相对政治概念,它更为稳定、清晰、明确而具体,便于准确地操作和运用,有利于宪法的长久稳定。

  3、这种性质转变折射出了宪政理念的进步,即动摇了宪法作为“政治宣言书”的传统,突出了宪法所具有的法律属性。宪法首先应当是一部法,直接面对宪法裁判的需要,成为法官的判决依据。基本权利一般主体法律属性的确定是宪法从政治学中破茧而出,成为一部独立的法的一项重要指标,是我国向法治国迈进的一个重要举措。

  4、“公民”的使用顺应了世界宪法潮流和国际公约通用的要求。基于“公民”字面涵义所具有的开放性,大量的国际公约将其作为“政治共同体成员”使用。由此,“公民”的使用有利于在经济全球化的背景下将我国宪法与世界接轨,尤其是在我国先后加入《经济、社会及文化权利国际公约》、《公民权利与政治权利国际公约》等人权公约后,这种适应性表现得更加淋漓尽致。

  

  二、地位的提升:从附属主体到核心主体

  

  在新中国宪法曲折的历程中,基本权利主体不仅会不可避免地沦为“政治俾女”,而且还会陷入“国家附庸”的尴尬境地。当基本权利主体逐渐走出政治阴影的同时,其与基本权利主要义务主体———国家———之间也展开了较量,并悄悄地发生了地位的提升。

  (一)地位提升的过程

  1、《共同纲领》体现了以国家为主导的“国家主义”或者说“国家本位”的价值取向,主要表现为以下几个方面:

  一是从宪法结构角度而言,没有设立专章来集中规定基本权利内容。基本权利或者被淹没在整个的基本国策之中,如“人民”享有的财产权、自由权和政治权,少数民族享有的平等权,以及妇女享有的平等权和婚姻自由的内容被放置在“总纲”。或者被隐含在专章的国家政策里,如革命烈士和革命军人的家属,参加革命战争的残废军人和退伍军人,母亲、婴儿和儿童,国外华侨,乃至外国人享有的特定权利和特殊权利分别隐含在“军事制度”、“文化教育政策”和“外交政策”中。由此可见,基本权利的内容既不突出,也不完整,基本权利主体在宪法中的地位不能得以正式而规范的确立。

  二是从宪法规范的权利内容而言,不仅条款数目稀少,而且作为基本权利的一般主体“人民”仅享有财产权、自由权和政治权。

  三是从宪法规范的方式而言,纲领式的文本决定了规范条款普遍存在宣告式的特征,尤其是上文所述的“人民”中的弱势群体享有的特定权利的规定均是以国家政策为导向的宣言,以至于难以将这些条款作为这类主体享有特定权利的规定来看待。从宪法结构功能和宪法规范方式考察,这些条款充其量也只能算作“准基本权利条款”,上述的所谓的弱势群体也只是“准基本权利主体”。

  2、作为新中国第一部社会主义性质的宪法,1954年《宪法》明确了基本权利主体在宪法中相对独立的地位。这主要表现为以下三个方面:

  一是在宪法结构方面,设立了专章“公民的基本权利和义务”,除了作为基本权利一般主体的“公民”的地位得以正式确立和显现外,还在其中整合了散落在《共同纲领》各章节中的基本权利特定主体和特殊主体,包括妇女、老年人、儿童、国外华侨和外国人。

  二是在基本权利内容方面,增加了基本权利条款数目,丰富了基本权利类型。享有基本权利的多寡是衡量基本权利主体在宪法中地位高低的一个重要标尺。1954年《宪法》“公民的基本权利和义务”一章有关基本权利的条文共有19条,较《共同纲领》有大幅度的增加。此外,还增加了劳动权和受教育权等社会经济文化类权利。

  三是在宪法规范结构方面,完善了基本权利保障的规范结构。就平等权而言,1954年《宪法》第85条规定:“中华人民共和国公民在法律上一律平等。”改变了《共同纲领》中仅限于妇女、少数民族这些特定主体平等权的规定,增设了平等权的一般性规定。该条款与民族平等、男女平等等具体性规定一起,共同构成了有关平等权规定的一个独立完整的规范系统,而平等权的享有主体的规定也相对更有层次性。就财产权而言,1954年《宪法》从第8条到第14条的规定中,既有私有财产权的一般性规定,又有特定主体的具体性规定;既有授权性规范,又有禁止性规范;既有保护财产权的正面规定,又有防止财产权滥用的负面规定,它们共同构建了相对于《共同纲领》更为详尽和完备的规范内容。

  与《共同纲领》相比,1954年《宪法》所规定的基本权利主体的独立性有了很大的增强,但这种独立依然是相对的。在宪法中具体表现为三个方面:

  一是在宪法结构方面,“公民的基本权利和义务”章节的内容被置于第3章,即第2章“国家机构”之后。这种体例安排表明,基本权利主要义务主体“国家”仍然凌

  驾于基本权利主体“公民”之上。此外,为了使我国走向社会主义,实现社会主义公有制的理想,财产权的规定仍旧被置于充满基本国策的“总纲”之中。

  二是在宪法内容方面,对于基本权利内容的规定采用的是列举式,对于未能穷尽的基本权利难免有遗漏,比如人的尊严、程序性权利、救济性权利等。从表面上看,这是缺少概括式宪法规范的立法技术问题,实质上则反映了1954年《宪法》只承认基本权利的法定状态,否定基本权利源泉———人权———的应然状态。简而言之,基本权利主体对权利的享有不能超越国家宪法规定的范围。另外,为了适应社会主义过渡时期的需要,规定了多样性的财产权,使得个人财产权受制于国家经济政策。其中对农民的土地所有权、个体手工业者和其他非农业的个体劳动者规定实行“国家引导和帮助”,对资本主义工商业则“采取利用、限制和改造的政策”。这是在保证这些所有者生产资料所有权的前提下,为了适应过渡时期的需要,引导他们逐步走上社会主义道路,最终实现完全的公有制社会。

  三是在宪法规范结构方面,欠缺防御性规范和规范的完整性。前者体现为重视采用公民基本权利的确认性规范,偏重于国家积极作为的社会保障功能,来体现社会主义的优越性,相对忽略对国家强权的防御性规范,即使有“不受侵犯”的规定,也并不强调是针对国家的防御[2]。后者表现为,国家为了公共利益的需要,对城乡土地和其他生产资料征购、征用或者征归国有的限制性规定缺乏反限制内容。结果还是无法尽可能地保护个人财产权免受国家侵害的遭遇,其实质仍然是国家利益至上。

  3、1954年《宪法》为新中国宪法定下了个人依赖国家的“国家主义”基调,并深深地影响着后来修改的几部宪法。但囿于1975年《宪法》产生于国家政治生活极不正常的非常时期,所以,基本权利主体在这部宪法中的地位则表现出了明显的历史倒退,比如将公民的基本义务置于基本权利之前;大量删减基本权利的内容,条款数目仅剩三条,缩小了基本权利保障的范围;宪法的规定也相当不规范、不科学。这表明着中国在这一特殊历史时期,基本权利主体倍受旁落,国家严重禁锢着公民本应享有的基本权利。1978年《宪法》虽然在一定程度上弥补和修正了1975年《宪法》的错误作法,基本权利主体的宪法地位得到一定的回升,比如还原了基本权利前置于基本义务的宪法结构;恢复了1954年《宪法》中规定的一些重要权利与自由,并对权利的实现规定了保障条款。但残留的“四大”等不规范、不科学的权利表示“左”倾思想的流毒依旧未肃清,离所调整的国家与公民之间正常的宪法关系还存在距离。

  4、1982年《宪法》标志着基本权利主体在中国宪法中的地位又上了一个新台阶。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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文章来源:《法学论坛》2011年第2期
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