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刘守刚:传统中国帝国制度的财政基础探究

更新时间:2008-12-29 23:32:54
作者: 刘守刚  

  

  

  [提要]本文从土地制度、田赋、力役、财政收支形式、工商税收等多个方面,简要梳理帝国时代中国财政制度变迁的主要脉络,总结帝国制度在财政运行方面的权力特征,如权力公共性出现早但始终有限、权力在渗透性方面存在着理想与现实的不一致、权力在稳固性方面呈现周期性崩溃等等,以此说明传统中国帝国制度的财政基础。

  [关键词]帝国制度 财政基础 权力特征

  

  从秦代起,传统中国进入了帝国时代,在政治制度上逐渐建立和完善了帝国体系或帝国制度。这一帝国制度,在内容上可以用林尚立先生的一段描述来概括:“中央集权与郡县制的有机统一;选官制度与教育制度的有机统一;皇权统治与官僚政治的有机统一;民间治理与官府治理的有机统一;朝贡制度与华夷秩序的有机统一等等”。这种帝国制度的突出之处是,大一统的中央集权制建立时间早(相对于西方以及相对于当时的社会条件而言),存续时间长(前后近两千年)。在今人看来,前者是“早熟”,后者是“超稳定”或者“停滞”。

  本文不打算探讨帝国制度本身的内容或者它的功过是非,只是试图简略说明,是怎样的财政制度在不断汲取物质资源来维系这种帝国制度,以及怎样从财政维度来透视这一帝国制度的变迁过程及其运行特征。本文将从古代中国财政制度史料中探寻制度变迁的基本脉络,以反映对帝国制度起支撑作用的财政基础及其权力特征。

  

  一、帝国的财政制度及其变迁原点

  

  王亚南先生在《中国官僚政治研究》一书中,将传统中国帝国制度概括为官僚制度,并将其支撑杠杆总结为科举制和两税制两个方面。本文只研究支撑帝国制度的财政杠杆,即两税制。不过,两税制是唐代以后财政制度的名称,下文将用租税制这样的名称来统称自秦至清这一段时间的财政制度。显然,租税制度提供的钱粮力役,是帝国制度的物质基础。

  众所周知,在帝国制度之前,古代中国实行一种分封制的政治社会制度。不过从春秋时起,周天子地位衰微,各诸侯国之间展开生存竞争,那些勇于变法的国家成为强者。而所谓的变法,主要是以君主集权代替领主分权,郡县制代替分封制,依法度封官授爵取代世官世禄的贵族制等等。随着列国中最强者秦国统一天下,秦国在秦孝公变法时所确立的基本政治制度就成为帝国制度的基础,此时在秦国实施的财政制度也就成为帝国时期租税制度的原点。换言之,帝国时期财政制度的变迁,正是从这一起点开始的。这一起点上的财政制度表现如下:

  (1)君主以国家的名义拥有全国的土地和人口,国家有权统一分配土地,建立户籍制度(国家统一登记户口),农民的土地来自于国家授予,并因此向国家承担缴纳田赋(田租)和徭役(主要是军役和力役)。赋(田赋)役(徭役)制度,是帝制中国的核心财政制度。

  (2)皇室财政与国家财政一定程度的分离,前者主要以皇室领地收入与山海池泽之税(商税)来供皇室消费,后者主要以田租力役来支持政府,供给百官,从事战争。政府还建立起国家垄断的商业制度(比较早的是盐铁专卖),以扩大财政收入。由此奠定了帝制中国时代三项主要的财政收入,即田赋力役、工商税收、官产专卖,以及三项主要的财政支出,即皇室支出、官俸支出和军费支出。

  (3)为了保证财政收入和帝国稳定,皇权政府还进行一定程度的经济和社会管理,如调整田制以确保田赋力役的基础,实行重农抑商政策以鼓励农耕,另外还通过兴修水利,实行国家储备、市场平准以及赈济灾荒等行为,对经济和社会进行一定程度的调节。

  

  二、帝国财政制度变迁的基本脉络

  

  在两千多年的帝国时代,上述财政制度屡经变迁,但制度精神总的来说变动不大,主要的变动集中在赋役制度上。而赋役制度以唐代中后期实行的“两税法”改革为标志,在此前后发生了一次重大的转型。下面就帝国时代财政制度的变迁,作一个脉络性的概括。

  (一)赋役制度的基础是土地所有(占有)制度,该制度从最初的国有(王有)逐步向有限私有转化,最终在两税法之后变为相对完整的私有制。春秋战国时期,中国的土地制度从王有向私人占有逐渐转化。秦帝国建立后,下令“黔首自实田”,承认地主和自耕农对土地的占有。但实际上,这种占有并不同于今天意义上严格的土地私有制。事实上,自秦至唐初,国家一直以土地国有的名义调整土地的占有制度(田制)。农民对土地的占有源于国家的授予,在理论上一定时间后应该还给国家以便重新授田。国家也以田制调整为手段来实现某种程度的地权平均状况,如授田制度(汉初对军功人士实行),屯田制(从汉武帝开始直至曹魏时期达到高峰),占田制(西晋时期实行,诸侯、官吏、百姓各有其固定占田数额)。自北魏到唐初实行的均田制,依不同性质人口分别授予不同性质田地(口分田、永业田),更是将帝制时期国家对田制的调整推向一个高潮。虽然因帝国周期性崩溃并因这种崩溃带来人口大规模减少,使国家对土地占有的调整具有一定可行性,但是频繁授还田地,显然不利于农业生产,特别在当时经济技术水平和管理能力低下的条件下,这样做的成本也过高。

  公元780年,由宰相杨炎主持两税法改革,改革内容的一个重要方面是不再禁止土地的买卖。从此之后,帝制中国实际上慢慢放弃了对田制的调整。特别是在宋代,皇权政府明确“不立田制”,不抑兼并。因而,直到清代,政府都容许田地自由买卖、自由兼并。这就是说,土地基本上是一种私有制形式,当然这种私有受法律的保护远不能与罗马法对私人财产绝对性的强调相比。事实上,在帝国理念中,皇帝拥有天下的一切,私人之所以能拥有财产,都是出于皇帝的恩典和赏赐。

  (二)田赋的征收经历了从分成制到人头税,再转为按田亩征收的定额税的曲折过程。秦帝国建立之后,在当时的田制基础上,田赋征收采用统一的比率(在性质上属于分成制租金),根据百姓实际占有的土地数量和出产缴纳(一般认为是十分之一)。汉代大幅度降低了田赋的比率,规定依照田地产出十五税一或者三十税一。但是,在秦汉时期的经济技术条件下,事实上根本做不到按土地实际收益进行分成,向农民收多收少很大程度上控制在官吏手中,多数时候采用向农民定额征收的形式。

  西汉初年鉴于秦王朝田赋过重的教训,法律上规定的田赋比率很低,甚至很多年干脆免收田赋。为了弥补国用的不足,两汉时期的财政收入主要以人头税为主(史称“轻租重赋”),即针对成年人征收算赋、针对儿童征收口赋,另外对那些应服劳役而未服的人征收一种更赋。人头税最大的优点在于简便,计征依据是

  各家各户的人口或丁口,每个计征单位应征的税额一律相同。但是,人头税最大的缺点是严重不公平。为了均平人头税负担,两汉时期,某种程度上推行根据户赀来决定应纳人头税的赋额差等政策(“据赀定赋”)。应该说明的是,人头税的征收看起来简单,但就两汉时期辽阔的幅员、有限的官吏来说,要进行繁琐的人口普查和评定各户资产的活动,现实困难相当大。如果中央政府集权比较有效,人头税的征收可能会更多到达帝国中央,从而稳固帝国政府,否则人头税就会更多落入地方官员和乡族势力手中,造成帝国弱干强枝的局面。

  到了曹操时期,政府承认了征收分成制田租与据赀定赋(人头税)的现实困难,将其改为田租户调制(田租按亩交四升粮食,户出绢二匹、绵二斤),这是一种土地定额租金制与人头税的混合。从西晋开始,田赋干脆与人头税合并,名义上按亩征收,实际按丁征收。北朝的北魏,在太和八年以前,田赋是按户征收,太和十年改定租调时,田租仍基于户。隋和唐前期实行的租庸调制,其征收的田赋仍基于丁,称“丁租”,调则为户调,实际上都属于人头税的性质。至此,帝国的田赋基本上属于人头税,这一方面说明了帝国至此时仍存在对劳动力的强制形式以及民众人身依附关系的存在,另一方面也说明因统治技术落后而带来帝国权力的有限性。

  唐前期的田租户调(人头税),是与均田制结合在一起的,若均田制能维持,则人头税就能得到保障。但随着土地兼并的大规模进行,许多地主广有田产,在以身丁为本的人头税前提下,依法这些地主只负担按丁征收的少量的租税。这一负担对地主来说微不足道,但对失去土地的农民而言,他们根本无力缴纳这种只问身丁不问财产的赋税,最后只能选择逃税或逃亡(大多成为地主庄园内属于隐蔽人口的客户)。国家因此而缺失的税款,往往被加在仅存的自耕农身上(多数是逃税农民的亲友近邻,史称“摊逃”),这将造成逃税或逃亡行为的进一步加剧。

  两税法的精神是将租庸调制负担和一切杂税合并,将中央政府每年所需支出数额按人口、土地多少分配到各州县征收,具体到每家每户则以田亩资产为本,“以贫富为差”,每年夏秋两次按土地和财产多少统一征税。两税法开启了帝国按田亩征收定额税的时代,宋代以后,田赋全面按亩定额计征,从此土地成为朝野上下最为重要的资产,这在相当大程度上影响了帝国时期的经济和政治发展。

  两税法改革带来了一个重大的征税问题,那就是如何准确清丈田亩。这不仅是一个技术问题,更为重要的是政治和管理问题,即国家权力如何能够深入(渗透)到社会底层。宋代王安石变法的一个重要方面就是“方田均税法”,试图清理漏户漏田。明代张居正和清代雍正皇帝所进行的财政改革,清丈田亩、核实田产都成为重要内容。

  (三)力役在制度上从亲身服役,到出钱代役,最终摊入田亩,但在实践中从未退出历史舞台。在分封制时代,领主“借民力以制公田”,直接占有劳动力本身,并由此占有劳动成果(主要是粮食)。战国时期以秦国为代表,国家承认了土地的私人占有,一定程度上放松了对劳动力的直接占有,但仍保留了分封制的一些特征,如要求劳动者一定程度的亲身服役(徭役)。劳动者承担的徭役包括军役(充当士兵)和力役(工程劳役),由于兵农合一,军役和力役在实践中区分并不明显,有时也直接称徭役为力役。

  鉴于秦帝国的覆灭与力役负担过重有关,汉代降低了力役的要求,同时规定对应服役而未去服役的人,可以课征代役金(更赋)。更赋的存在,开启了帝国不断消灭力役、力役却始终不绝的历史。其原因在于,当风调雨顺、国泰民安之际,国家对徭役的需求不大,征收更赋实际是增加财政收入的一项措施;而在战争和社会危机之时,以更赋来募役无法满足国家对人力的数量和结构的需求,力役不得不派发。事实上,在帝制中国,官府征发力役的权力,实践中根本无可制约,因而官员们也一再运用这一权力而不去管法律制度上的规定。所以,到了魏晋南北朝这样的战乱时代,在当时的战时财政体制下,力役负担再次加重,服役时限延长,服役年龄降低,力役甚至课及妇女儿童。

  唐代与田租户调并列的“庸法”,就是允许不愿服役的丁男,折纳捐布作为替代,在制度上又开始消除力役。到唐玄宗时,力役折庸广泛实施,庸成为国家正税收入,按理说力役已不再存在。但此后不久,帝国政府又以杂徭的形式,向民众索求力役。两税法将租庸调一齐并入正税中,原来按户等轮充差役的办法改由官府出钱募人应役,原来承担差役的主户按户等出免役钱,不承担差役的官户出“助役钱”,以减轻甚至消灭人身力役负担。这又是一次消除力役的制度性努力。两税法将民众的力役负担变为实物地租,按理人民就不用再服徭役,政府需要劳动力理应支付报酬。

  但事实上官府调用劳力时,仍然无偿征取,以至于赋外生役,役上加役,民众力役负担一再出现,宋、明、清各王朝也一再做出取消力役的努力。如宋初实行差役法,按民户资产高低轮番充役,地方政府还经常派发临时性夫役差遣。到王安石新政时,推行免役法(代役钱与田赋分开),允许民众以钱代役,明确规定不再征发力役。明初按丁粮资产多寡而定力役之轻重,1581年张居正向全国推广一条鞭法,将差役转由地亩承担(役归于地)。清代康熙雍正时期,又实行摊丁入亩(将丁银负担固定,并摊入田亩之中)。以上每次财政改革,都试图从制度上终结帝国赋役平行征收的历史,但每次改革后不久,力役或力役负担(代役钱)仍又出现。实际上在帝国历史上,力役从未消失。

  帝国时代一再从制度上消灭力役但在实践中力役重复出现的现象,一方面说明帝国统治理性化、公共化的趋势,另一方面说明了帝国权力运行存在缺乏有效约束、国家贯彻自己意志的能力有限等问题。

  (四)财政收支从实物形式向货币形式曲折变迁。从征税形式来看,秦汉两代田赋(田租)与口赋(人头税)并行,前者属于实物税,上缴粮食,后者属于货币税,向国家纳钱。不过,由于汉代实行轻租重赋,与秦代相比,货币税的比重超过实物税,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《浙江学刊》2008年第3期
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