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胡可欣:县域治理:从国家到社会

更新时间:2022-09-30 15:25:06
作者: 胡可欣  

  

   最近我阅读了杨华老师的新书《县乡中国——县域治理现代化》,尝试做出一些总结。

   治理是一个广泛的概念,但治理不是一个单主体的行动,而是一个有机的综合体系,有相对完整的治理行动逻辑。纵向来看,我国的治理体系包括国家治理、地方治理和基层治理,地方治理是省市一级的治理,基层治理则指的是县乡及村一级的治理,纵向的治理体系反映了从中央到地方的权力的下沉。

   基层治理与地方治理最大的不同在于基层治理的另一端面向社会,基层治理是国家治理和地方治理的微观基础,也是具有独立意义的治理形态。皇权时代的“皇权不下县”反映了古代君主权力伸缩的空间局限性,县一级成为了行政力量的终点,而现代社会的县一级的行政是国家与社会的交汇点,是承接着地方治理与基层治理的重要节点,也是在治理体系中寻求规范与变通的平衡点。

   基层治理体系:规范化与任务化

   现代国家的建立与风险社会的来临推动着国家治理体系的转型与建立,现代化的特点之一就是摆脱传统治理体系中的随意性和非正式性,将治理过程和治理结果公开化、透明化,实现了注重结果到注重过程的转变。基层治理的现代化体现为基层治理体系的制度化与任务化。

   监督下乡的执行使基层治理越来越朝着规范化的方向发展,县乡两级政府的关系得到重塑。

   十八大之后,为了规范基层治理、落实基层工作,形成了一套从中央到地方的完整的监督问责体系。上级对基层工作的明察与暗访越来越普遍,也越来越频繁,监督下乡本质上是为了减少基层工作中的不合规范的行为发生,从日常工作过程中落实工作责任,提升基层政策执行的效能。当市一级的政府下来检察工作时,县乡村容易在迎检过程中出现共谋现象,维护共同利益,而随着问责成为监督下乡主要的激励方式,县乡两级政府相互卸责成为了更明显的政治生态。与奖励这一正向激励相对的是问责这一负向的激励方式,基层不仅承担着事的任务,也承担着岗位的责任,“在其位谋其职”式的问责机制对基层干部的工作形成了约束,因为害怕被问责所以不得不履行责任。

   监督体系的规范化具体表现为三个方面,分别是督查、督察和巡查,分别对应的是“事”、“职”和“责”。督查是对基层工作的业务督查,主体一般是党委政府,具有权威性,对上级交办基层政府的任务和中心工作完成情况的检查和督促。督察是对责任人按照职权规范完成任务的监督,主体是纪委,内容包括对具体问题或个人的日常督查以及对辖区内重点工作的督察。巡查是对责任人是任务完成情况的巡视和监督,主体一般是党委的领导小组,巡查带有一定的政治性,通过对事的巡查透视政治问题,如果干部出现了政治态度问题就要交给纪委问责。对事务、职位与责任的三重监督构成了对基层监督体系的主体,拓展了对基层工作面监督的广度和深度。随之带来的结果是,领导干部为了避免承担工作责任,在基层的工作过程中处处留痕,事事有迹,工作浮于表面、形式主义的现象也不断增加。

   基层治理的任务化体现在中央重视的工作到了各级政府就成了必须认真对待的政治任务。围绕着政治任务,县一级的政府会以政治的名义来调动各条线部门的资源,寻求配合以完成任务由于引入了考核机制,任务传达到基层之后,乡镇工作不再有明确的主次缓急之分,对于上级部门下达的工作任务都像对待政治任务一样重视,以任务形式下达的工作成为了考核的主要来源,而考核机制细化了基层治理的责任和事务,造成基层工作中“人陷于事”的现象。

   具体而言,任务化的治理体系是从打分制和排名制两个方面来调动基层政府的工作的。

   打分制是根据考核细则对考核项目进行评定,以综合考核为例,近些年来考核内容的量变引起了乡镇工作的质变,乡镇从“抓大放小”到“分分必争”,反映了基层考核指标的细化和均衡化,带来的后果是在工作人员的能力范围不变的情况下乡镇人员工作的注意力分散和工作成效不明显。逐年递增的综合考核项目数量和不断下降的考核分值,两者之间的差异带来的后果是乡镇各项工作都需要均衡发力,乡镇之间的工作评比难以拉开差距。基层工作细化之后,工作内容和任务要求明确,便于上级对基层完成效果的考核与评定,与此同时,基层的自主性也在不断削弱,日常工作以量化的结果为导向,成为了任务执行的工具。

   排名制本是用来激励工作的手段,但基层治理引入技术手段反而放大了排名制的产生的效用,微信工作群高频率、高强度以及高曝光度的特点已经不仅仅是工作开展的推力,而演变成了工作的压力。数字信息时代,排名制通过技术赋能来提高领导干部对工作的重视程度,但也可能导致乡镇的内卷化竞争,使工作人员疲于应对各项指标的打卡和汇报,加重基层形式主义之风。

   自上而下的视角来看,国家治理体系的现代化适应了国家发展的目标,也是治理大国所必经的过程。国家治理体系具有一定的稳定性,回应的是普遍性的问题,宏观政策的发布与执行对应的是每一层级政府的传达与执行,国家的政策要确保一级一级往下传达时政策不变形,只有通过不断提高过程的规范性,拉高工作完成的标准,才能在整体上保证国家治理的统一性和有效性,实现国家治理体系现代化的稳步推进。

   基层治理能力:灵活性与自主性

   基层治理是国家治理的基石。十九大报告要求推动社会治理重心向基层下移,但基层治理是一项交织复杂利益关系和社会关系的工作,政策的执行需要结合实际情况灵活开展,治理场域的特殊性决定了治理方式的特殊性。县域社会是一个完整的治理单元,同时又是一个利益分化、关系复杂的流动社会,县级行政是国家与社会的交汇点,县里既有来自上级的政务,也有来自基层的事务,这对于干部的行政能力和治理能力提出了更高的要求。然而,对于基层干部来说,来自国家的政务与来自社会的事务是两种不同的处理方式与应对逻辑,如何在基层治理的体系中找到一条合适的道路,最根本的可能还是要回到治理能力的提升上来。

   乡镇是我国最基层的行政机构,与省市县三级是上级与下级的关系,但乡镇的独特性就在于其在政策的传达中只“承上”而不“启下”,对下辖的社区或村则要转化政策为实际行动,因此,乡镇一级的工作性质与省市县的工作性质截然不同,需要乡镇一级在工作中进行变通甚至是创新。

   乡镇的“片线结合”制度就是一种机制创新,片线结合的制度将乡镇工作分为科层工作、基层工作和重点工作。科层工作即面上的工作,主要是办公室的日常行政工作。重点工作即线上的工作,全镇的工作分为几条不同工作方向的线路,如综治维稳条线的工作。基层工作也称片区工作,将镇所辖的村和社区划分为几个片区,每个片区由片长和片员组成,对所在片区的所有事务负责,片长和片员之间通过双向选择的方式确定人员的组合,实现人、事、岗的三者的有效配置。

   片线结合的机制有几个明显的优点,其一,不同于传统科层制定岗定编造成的人事不匹配的问题,片与线的结合能够最大程度实现人员在岗位和职责上的流动,发挥不同人员的优势和潜能,实现人力资源的优化配置。其二,不同于科层制严格的上下级别的关系,双向选择制使得工作的安排过程更有人格化的特征,并不是强制性的命令,片长和片员之间没有正式的层级和权力差别,整体上是协同推进工作的关系。其三,自组织自管理的模式激活了固有的体制,片线结合制度的性质属于乡镇自设的中层机构,没有具体的规定和固定的运转形式,也不用向某个条线部门负责,在工作的安排上灵活多变,能够回应来自社会层面更细致更具体的需求,从而把工作做实,实现体制与社会的有效对接。此外,不仅仅是对于工作事务本身的安排具有适切性,片线结合的制度对人员的流动与配置有较强的激励作用,不同的人配置在不同的岗位上,无论是公务员还是事业编都可以得到不同程度的成长,既实现了工作任务,也完成了对人才梯队的组建,调动了乡镇干部的积极性。

   基层治理能力不仅体现在机制创新,还与基层治理的用人之道相关,具体体现在怎么用以及如何用好。

   在乡镇工作,人与事的不匹配成为了一道难题。乡镇工作人员普遍认为,乡镇不缺人,缺的是干活的人,缺的是钱、权等资源,乡镇的工作要想顺利开展,就要把乡镇工作人员最大限度地调动起来干活,混编混岗是乡镇工作的一个典型特征。

   混编混岗是将工作人员从具体岗位和所在科室解放出来,将不同的人分配到不同的岗位和事务中,以实现个人能力、禀赋、经验等的合理配置和效用最大化。实现了混岗混编只是在机制上将人与事进行了整合与管理,对于基层干部而言,要想把工作干好,在工作中还需要有能够发挥自主性的空间。自主性作为一种基于主观意愿和偏好所产生的行为动机,具有较强的个人化特征,基层干部的自主性强,意味着在事务上可以自我做决定,有自己的一套方法、思路和风格来开展工作,赋予工作人格化特征,能够激发他们工作的主动性,把工作当成自己的事情对待,甚至能够尽心尽力干到最好。反之,没有发挥自主性的空间,按照规定挤牙膏式的完成任务则会打消工作积极性,产生职业倦态,影响工作效率。基层工作细致琐碎,复杂多变,很难有固定的模式依循,只有充分调动基层干部的自主性和积极性,发挥他们的主观能动性,在基层才有可能实现有弹性地、创造性地开展工作。

   从自下而上的视角看,乡镇工作如何实现与上级政策的有效对接是基层治理产生症结所在,片线结合以及混岗混编都是在体制内的机制创新,是基层治理能力适应治理体系的体现。基层治理需要回应的是地方特殊性的问题,在国家普遍性和相似性的制度政策中,基层治理能力的提升意味着能够在既有体制内最大化地将现有的资源转化为应对辖区事务的能力,实现资源与现实的有效对接。

   基层治理:现代化之路

   在国家政策之下,基层治理逐渐走向规范化和体系化,刚性化的政策制定和监督化的政策执行以及问责化的工作考核落实到县乡一级的社会,压缩了基层治理的空间。但基层治理面临着条块互动的复杂性,交织着利益关系和社会矛盾,实践中的问题很难一一对应到理论政策,基层治理需要因地制宜,在规范中寻求变通。基层治理的现代化之路是要平衡好国家政策的统一性与基层治理的灵活性之间的张力。

   基层治理存在着普遍性与特殊性的矛盾,需要辩证地看待来规范与变通。

   一方面,充分发挥基层治理的自主性,基层治理有很强的地方性特征,县乡的发展资源、发展目标、以及管理模式存在着或多或少的差异,生搬硬套某一种模式在基层不具有可行性,国家的顶层设计需要结合当地的实际情况进行变通,在实际中既要与国家政策方针保持一致性,也要体现治理的弹性空间,通过在体制内进行适度的机制创新,提高治理效能。

   另一方面,在具体的落实层面上,要发挥人的主观能动性,基层工作人员要讲究工作方式方法的灵活性,促进人、事、岗的精准匹配,实现人尽其才,在减少管理成本的同时有针对性地解决基层工作中实际产生的问题,结合刚性的法治和弹性的人治,实现基层公共服务与群众需求的有效对接。现代化的基层治理既是规范化的,向国家治理体系科学、高效的大方向上持续迈进,也是充满活力的,回归到各地的实践中要紧密联系地方民情,因地制宜地进行基层治理。在此意义上,在既定的规范中寻求灵活变通,适度简政放权对基层社会的治理更具适切性。

  

   【参考文献】杨华.县乡中国:县域治理现代化[M].北京:中国人民大学出版社,2022.

  


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