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冯川:县域治理体系刚性化与乡镇自主性

更新时间:2022-07-25 10:44:14
作者: 冯川  

   内容提要:县级政府对乡镇的约束性与乡镇自主性的矛盾关系,是国家与社会关系在基层治理领域的投射。近年来中央政府将基层治理纳入规范化制度框架的治理意图更为急切,县域治理体系的刚性化特征愈加明显。尽管刚性化的县域治理体系导致乡镇“约束型自主”的丧失,却再生产出乡镇的“依附性自主”,即乡镇以对县级政府的依附性本身为平台,通过对乡镇干部的高强度动员、对政策的深度解读以及对小概率事件的广泛预防而开辟出新的自主空间。而高强度动员的不可持续、对上依赖强化治理悬浮、预防性治理诱致治理内卷,构成乡镇“依附性自主”不可忽视的治理风险。

  

   关 键 词:基层治理  县域治理  治理体系  刚性化  自主性  grassroots governance  county governance  governance system  rigidization  autonomy

  

  

   一、县乡关系与乡镇自主性

  

   中国的国家治理向来面临体制一统性与地方治理有效性的矛盾[1],因此需要不断通过收权与放权动态调整的方式处理中央统一领导与地方自主性的关系,以达到发挥中央与地方“两个积极性”的目的。地方自主性的概念来源于斯考切波有关“国家自主性”的论述。斯考切波认为国家是一套具有自主性的结构,“这一结构具有自身的逻辑和利益,而不必与社会支配阶级的利益和政体中全体成员群体的利益等同或融合”[2]。

  

   县乡关系是中央与地方关系或国家与社会关系在基层治理领域的投射。国家治理层面收权与放权的动态调整反映在县域基层治理层面,表现为县级对乡镇的约束性与乡镇自主性的矛盾关系。作为地方自主性在基层治理层面的具体呈现,乡镇自主性在本质上就是作为行动主体的乡镇依据自身利益诉求而采取行动的组织自主性[3],具体而言即“治理主体实际权限的伸缩性以及选择空间的弹性化”[5],表现为乡镇“超越各种政治和行政力量的制约,用自己的偏好去实现其特定行政目标”[5]的自主行动能力。

  

   不同于计划经济体制下权威主义的“命令—服从”型县乡关系[6],许多学者通过建立“上下级博弈”“选择性执行”[4]“讨价还价”“策略主义”[7]和“共谋”[8]等政府上下级互动模型,论证改革开放后乡镇自主性的强化。不过另有一些学者则通过阐述政府内部运行过程中存在的压力势能、权力势能和政治势能,论证乡镇自主性仍然受到纵向政府间压力型体制[9]、委托方对代理方的考核控制[10]、目标管理责任的限制[11],以及横向政府间政治竞争的支配[12]。针对乡镇自主性与乡镇受控性这一对同时存在的悖论性关系,有学者强调二者之间的对立性,认为行政权向县一级集中化配置的增强必然缩限乡镇因地制宜的自主性空间,而乡镇自主性空间的扩增又必然引致政策执行的失控和偏离[13]。与此相反,另有一些学者则强调二者之间在实践过程中达成耦合关系的可能性,指出乡镇仍能在诸多外在体制结构的制约之下发挥自主性的积极作用[14],形成“约束型自主”的政府行为状态[15]。

  

   事实上,随着国家与农民关系在农村税费改革以后从“汲取型”转向“服务型”,国家将大量资源输入乡村,带来基层政权结构与基层治理工作的重大调整。在县乡关系方面,乡镇自主性受到相比于上述既有研究更加强有力的约制性力量,这是因为以将国家资源下乡纳入更规范化的制度框架为目的,指标管理精细化、考核手段技术化、监督问责密集化成为资源下乡的伴生物。而更重要的是在此过程中,代表国家的县级职能部门为了在保证下乡资源安全的同时达到推卸责任[16]、突出部门重要性和对工作重视的目的,通过针对乡镇政府的监督检查和考核评比,将标准和要求提升到超越常规要求的程度。有学者将新时代乡镇政府在自上而下强大约制之下的运行机制归纳为“多中心工作模式”[17]。这些研究无一例外地指出,乡镇政府的运行逻辑已经脱离原先以简约治理为特征的单一中心工作模式,县域治理体系愈益刚性化。

  

   与“自主性”这一概念相反,所谓“治理体系刚性化”即治理主体进入丧失其行动伸缩性以及弹性选择空间的治理状态。不少学者指出,刚性化的治理体系彻底排除了乡镇政府实现“约束型自主”的可能性,因为刚性化意味着对任何讨价还价空间和变通可能性的清除,其结果是导致乡镇对灵活性和柔韧性的彻底丧失[18]。但是笔者在河南南部地区的一个乡镇调查发现,在刚性化的县域治理体系之下运作的乡镇政府,却在执行政策、动员乡镇干部等乡镇治理诸方面仍具有充分自主性的悖论性现象。不同于既有研究所谓“约束型自主”中乡镇相对于县一级的被动地位,在刚性化县域治理体系之下,乡镇却可能借由对县一级行政意志的主动依附而争取自主性。这在已有的理论视角中还未得以充分解释,更无相关经验研究涉及,本文进行分析和探讨的价值与意义也正在于此。

  

   本文将刚性化县域治理体系之下乡镇争取而来的自主性称为“依附性自主”。如果说“约束型自主”是乡镇在各种县级行政意志的约束条件之外寻找自主空间,那么“依附性自主”则是乡镇通过对县级行政意志的主动依附而再造自主空间。本文基于2020年12月对河南Q县S镇为期20天的实地调研,首先阐述县域治理体系刚性化的主要表现,进而呈现乡镇自主性从“约束型自主”到“依附性自主”的转换逻辑,分析乡镇如何在对县级行政意志的高度依附状态下再造自主空间,最后揭示在乡镇“依附性自主”之下可能存在的治理风险。S镇位于Q县东南部,镇域面积147平方公里,总人口5.71万,下辖24个村(居)委会,耕地面积15万亩,是典型的平原农业大镇。两条高速公路、一条高速铁路和一条省道十字贯通交汇于此,交通四通八达,拥有吸引本地能人返乡创业的良好区位条件。

  

   二、县域治理体系的刚性化

  

   税费时期,S镇政府的工作事务主要面向以熟人社会或半熟人社会为特征的村庄。利用非正式资源以较低治理成本和灵活多样的治理方式,自主回应细小琐碎的基层治理事务,是以S镇为代表的乡镇政权的基本特征。国家权力和各项制度的触角虽已延伸到乡村,但实际上对基层组织的监督与约束仍显力不从心,或有时亦有意选择模糊性政策作为治理手段,为基层组织因地制宜执行政策留下“约束型自主”空间,即基层组织行为在发展经济的前提下具有相当的随意性、短期性和变通性。非制度化的问题解决方案,意味着一系列个案化、在地化、特殊主义的问题解决方式,以及许多嵌入地方社会关系网络与地方规范中的柔性谈判、妥协与适应性治理逻辑。

  

   党的十八届三中全会以来,在“推进国家治理体系和治理能力现代化”明确成为全面深化改革的总目标之后,中央政府将基层治理纳入规范化制度框架的治理意图更为急切,通过建立大量精细化、指标化、技术化的考核体系和更为密集的督查问责制度,全面强化对基层的行政控制。经过中央政府对行政权配置结构的重新调整,乡镇“约束型自主”空间正面临系统性逼仄,县域治理体系的刚性化特征愈加明显。

  

   (一)从“单中心工作”到“多中心工作”

  

   所谓中心工作,意指基层政权的行政行为在一段时间内围绕某一个工作中心展开[19]。成为中心工作的事务,通常具有政治任务的属性。由于中心工作往往具有综合性和紧迫性,行政科层制难以妥善应对,在县域治理体系中需要运用压力机制、动员机制和行政包干制等方式加以落实。作为党政统合制运作的一种工作模式,中心工作长久以来都是以“单中心工作模式”展开。毛泽东在《关于领导方法的若干问题》一文中就指出:“在任何一个地区内,不能同时有许多中心工作,在一定时间内只能有一个中心工作。”[20]乡镇政府承接中心工作的人力、物力和能力有限,而中心工作毕竟需要通过统筹重组各条线部门的专业分工,以运动式的方法在短时间内加以完成,属于各条线本职工作之外的非常规事务。只有“单中心工作模式”才能最大限度地突显中心工作的重要性、区分乡镇工作的轻重缓急,使乡镇最大限度地调配各类资源,集中力量完成中心工作任务,避免乡镇干部“疲于奔命”。

  

   乡镇工作内容方面的“约束型自主”主要来源于单中心工作模式。在“单中心工作模式”之下,县级职能部门的工作一般不会被纳入中心工作的范畴。与乡镇主要领导或分管领导的私人关系,以及部门项目资源,是彼时县级职能部门向乡镇推动工作的主要方式。该模式对于乡镇治理的最大意义在于明确每一个时期的优势工作与底线工作、实事与虚事。优势工作主要用于突出地方性的治理特色和“亮点”,底线工作则用于补齐地方性治理短板;社保和医保办理等一般被划分为与民生紧密相关的实事,而与党建和宣传相关的事务则一般被列为虚事。优势工作和实事一般会与绩效考核中的重要工作相呼应,体现为乡镇对重要工作的自主细化和操作。在此约束之外,乡镇便拥有驾驭和掌控政府组织整体工作节奏的自主性,依照自身的逻辑和利益,主次分明地配置注意力、选择治理力量的投入强度。

  

   在刚性化的县域治理体系下,中心工作表现出从“单中心工作模式”向“多中心工作模式”的扩大化倾向。近年来,以脱贫攻坚、生态文明建设为代表的中心工作愈益具有综合性,县域中心工作的推动主要通过设置由分管领导牵头的委员会或领导小组,由特定牵头部门负责中心工作的具体调度。中心工作的综合性为牵头部门数量的膨胀提供了包容性空间,而各牵头部门都围绕本部门的中心工作展开对乡镇执行过程中注意力分配的争夺。其结果便是,县级职能部门的角色逐渐从职能履行主体转变为协调、调度主体,不断泛化的县域中心工作为乡镇带来持续膨胀的治理任务和治理压力,大幅度压缩了乡镇因地制宜调整政策目标与执行方式、根据任务的轻重缓急分配注意力的自主性。激增的治理任务大有超出乡镇政府负载能力之势,使乡镇工作高度依附于扩大化的县域中心工作安排。

  

   (二)从“选择性执行”到“机械化执行”

  

   地方政府选择性执行中央政策,是地方决策自主权和地方自主性的典型表现。当然对于中央权威的统一性而言,过于强调地方决策自主权和地方自主性,就会使政策执行出现地方主义偏向的风险,以至于“政令不出中南海”。县域治理对政策的选择性执行,只有以落实中央或上级政策为目标,以创造性地结合中央或上级要求与地方实际情况为前提,才能有效提升国家治理效能。中国是一个纵向行政层级较多的单一制国家,在信息传播技术较为落后的年代,政策在自上而下向基层传递的过程中,难免遭遇政策信息因多层级过滤而损耗失真的问题,客观上造成基层政权对上级政策的选择性执行。不过在信息传播技术飞速发展的现代治理情境下,政策信息向下传递过程中已经基本不存在导致损耗失真的技术问题,上级的任何政策都可以原原本本地传达到行政科层体制的末端。

  

在此情况下,乡镇工作意志方面的“约束型自主”主要来源于两个方面。第一,推动政策落地的目标管理责任制具有突出的结果导向性,为乡镇选择性执行与最终结果直接相关的政策而忽略不涉及“一票否决”的其他政策提供了自主空间。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《华南农业大学学报(社会科学版)》2021年第6期
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