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王阳亮:人民监督权力:全过程人民民主的内在价值与保障机制

更新时间:2022-07-14 16:41:43
作者: 王阳亮  

  

   人民当家作主是中国特色社会主义民主的本质和核心。党的十八大以来,党中央深化对中国民主政治发展规律的认识,提出全过程人民民主重大理念。全过程人民民主具有鲜明的人民性,是以人民为中心的治理实践,充分吸收人民的意见、体现人民的意志、接受人民的监督,彰显了人民至上的理念。全过程人民民主的价值优势在于以人民为中心的价值取向、内容更为丰富的民主实质与形式更为科学多样的民主方式。全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一,是全链条、全方位、全覆盖的民主,是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。全过程人民民主是党团结带领人民探索和实现人民当家作主、有效治理国家的民主政治道路,是让人民监督权力、保障人民充分享有民主权利的国家治理体系。

   学界关于全过程人民民主的研究集中于价值、结构功能与实践等不同维度。一是关于价值层面的研究。秦德君认为,全过程人民民主作为一种民主新形态,是以“人民性”为核心价值和本质特征的民主类型,能最大限度地保障国家权力的主体归属,防止国家与人民的分离,避免“公仆”与“主人”关系的倒置,杜绝国家对社会的异化。肖立辉提出,全过程人民民主强调的是民主的人民性、全面性、广泛性、过程性、有序性、有效性。二是关于结构功能的研究。李笑宇认为,全过程人民民主的主要运行机制包括人民民主的价值引领机制、联动协商机制、吸纳整合机制与环节贯通机制,有效落实了人民民主的价值取向与制度框架。孔繁斌将全过程人民民主理解为政策参与的创新理论,从公共政策制定的角度对全过程人民民主进行了理论分析。三是关于实践逻辑的研究。张君认为,全过程人民民主呈现为政治层面的民主形态与社会层面的民主形态,分别是指人民群众能够全方位地参与行使国家权力、人民群众能够全领域地行使法定权利。唐亚林认为,全过程人民民主是中国共产党通过人民民主进入实践操作层次的形态和机制创新,包括回应式民主、参与式民主、协商式民主与监督式民主四大运作形态。学界关于全过程人民民主的讨论在价值和功能层面居多,侧重于宏观理论的建构,而对于实践运行机制的讨论多侧重民主决策和民主管理环节,在民主监督机制方面关注较少。

   让人民监督权力是保障全过程人民民主有效运行的重要机制。理解权力监督机制的理论逻辑,对于充分认识全过程人民民主的价值与实践具有重要意义。党内监督、行政监察以及更广泛的人民群众监督是权力监督机制的重要组成部分。从人民监督权力的角度梳理党内监督与行政监察体系从分立到逐步合流的发展脉络及特征,并审视当前权力监督体系中刚性监督与柔性监督的互动以及新技术条件下人民监督权力的需求及新形态,是进一步讨论如何以更充分、更有效的监督推动全过程人民民主的题中应有之义。

   “人民监督权力”是全过程人民民主的内在价值

   马克思主义国家理论和民主理论为理解和发展全过程人民民主提供了理论基础。全过程人民民主以人民性作为核心价值,其要义是权力来源于人民,并以人民权利来约束权力,避免权力被滥用。权力来源于人民与人民监督权力互为因果,是人民性价值内核的两个侧面,是现代民主制度体系建构中最重要的规范性原则。

   监督是保障全过程人民主真实、有效的前提。民主精神源于权利的平等,以制度实现权利的保障与救济。如果从发展的角度看待民主的意义,可以认为民主始终与人类追求自由和平等的运动结合在一起,是各国政治发展中对抗不平等的制度建构。因此,在实践意义上民主作为全人类的共同价值必须是有效的,是要用来解决人民需要解决的问题的。“一个国家民主不民主,关键在于是不是真正做到了人民当家作主,要看人民有没有投票权,更要看人民有没有广泛参与权;要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺,更要看选举后这些承诺实现了多少;要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则,更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行;要看权力运行规则和程序是否民主,更要看权力是否真正受到人民监督和制约。”监督是民主政治的落脚点,民主政治内含着深刻的监督精神,民主制度无不以监督机制作为其实现的基本方式。民主政治的核心问题就是建立有效的民主监督机制,使公民有足够的力量监督和制约国家权力。民主政治的发展必须以健全和完善政治监督制度为基本前提。

   全过程人民民主以人民为主体,依靠人民的监督,始终保持同人民的血肉联系。基于人民民主的理论渊源可知,人民是监督的主体。“人民监督权力”始终都是中国民主制度建构的内核,是发展全过程人民民主的前提和基础。人民行使监督管理国家的民主权利,才能防止公权力滥用、腐化,才会保持执政党的先进性和代表性。让人民监督政府、由人民监督权力是马克思主义人民主思想与人民监督思想的结合。人民对权力的监督既是人民主制度设计的目标,也是人民民主制度效果的保障。毛泽东的人民民主理论将人民监督作为实现民主的根本途径。毛泽东在回答黄炎培关于如何跳出历史周期率的提问时,讲到“这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人起来负责,才不会人亡政息”。毛泽东讲的民主以及让人民监督政府,是在人民当家作主的新制度下获得真正的实质性的民主,是人民可以通过监督参加国家管理的民主。

   “人民监督权力”蕴含在全过程人民民主的法治基点,体现在宪法的基本原则与规范之中。社会主义民主的核心在于人民管理和监督国家事务和社会事务。全过程人民民主从本质上坚持了马克思主义关于人民主体的观点,将人民作为权力主体和监督主体,通过宪法赋予人民充分的监督权。首先,人民对权力的监督贯穿于民主选举、民主决策、民主管理等全过程,是民主制度体系各部分有效运行的根本保障。我国宪法明确规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督”;“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”其次,监督权是宪法赋予公民的基本权利。我国宪法规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”充分且有效的监督是社会主义民主制度体系建构的重要组成部分。

   人民监督权的行使依赖于规范化的权力监督体系。不受制约和监督的权力势必产生腐败。马克思主义认为,社会主义国家一切公职人员必须在公众监督下进行工作,为政必须坚持“公仆原则”,要防止“公仆”变“主人”,必须建立权力制约和监督机制,必须要有党内监督、国家监督作为党和国家专门机构的监督,此外还要有社会监督体系。从理论上来说,党内监督、行政监察以及群众监督等都把“人民监督权力”“人民监督政府”作为根本价值,“要求各级干部自觉接受人民群众监督,突出强调人民群众的监督主体地位”。以“人民监督权力”作为内在价值的全过程人民民主是实现人民当家作主、促使人民公仆更好为人民服务的重要保证。

   社会主义民主发展历程中的“人民监督权力”探索

   全过程人民民主是对中国共产党领导人民探索人民主政权建设的经验概括,其历史依据在于中国民主制度探索历程的继承和发展。在人民民主政权建设的各时期,“人民监督权力”都是社会主义民主政治制度的重要内容,是发展人民民主的重要方面。党内监督、行政监察的制度从分立到渐趋合流,融合了广泛的群众参与,以监督来实现人民真正当家作主。

   “人民监督权力”贯穿新民主义革命时期人民民主政权建设

   权力监督机制伴随人民主政权建设的早期,最重要的两个方面是党内监督和行政监察。党内监督机制的设置从根本上体现着权力源于人民、权力要为人民服务的思想和宗旨。中国共产党自成立以来始终重视自我监督,并在革命斗争中创建了中共中央监察委员会作为党内监督的机构。党的五大后,中央政治局通过的《中国共产党第三次修正章程决案》对党的监察委员会的地位和作用等作出具体规定,增设了纪检监察机关。党的七大章程中列了“党的监察机关”一章,对监察委员的产生、职权作出规定。新民主义革命时期,党内监督还没有建立严格意义上的制度,党内监督活动常以整风运动的形式出现。党内监督的主要形式是党的纪律,党的纪律对所有党员起着强有力的监督制约作用,是党进行自我监督的主要形式。纪律性确保了党在军事上的胜利。

   除了党内监督,新民主主义革命时期苏维埃政府、边区政府和革命根据地等还建立起由人民监督政府及其工作人员的监察制度。中国共产党借鉴苏联经验在革命根据地建立起一套从中央至地方以工农检察机关为载体的监察制度。监察体制建立之初,反贪污、反官僚主义是权力监督的重点。监察机构成立之初的职能是“教育、督促国家机关工作人员树立廉洁朴素的作风和为群众办事的思想”,在监督和消除苏维埃机关内的贪污、浪费、腐化、怠工等不良风气,以及在纠正官僚主义、贪污腐败现象上发挥了重要的作用。中国共产党还结合根据地实际情况,建立参议会监察制。1948年,中国共产党恢复了在抗日战争时期被废止的专司监察职能的行政监察机关,建立华北人民监察院,形成了社会主义行政监察法制的基本雏形。

   依照党的群众路线,党内监督与行政监察都十分重视让人民群众参与到权力监督机制之中。工农检察机关在工作中十分重视密切联系群众,工农检察机关下属的控告局日常工作的开展,就离不开群众的检举和揭发。例如,这一时期成立的轻骑队是共产主义青年团组织直接领导的青年群众监察组织,是一支惩治腐败的青年队伍。轻骑队由团部从先进的青年、工人、农民中选拔优秀分子组成,他们深入基层联系群众、揭露干部作风问题和社会不良风俗、开展反腐败斗争。再如工农通讯员的设立是各机关、群体、村庄推选出来的优秀分子作为义务监察人员,发现苏维埃工作人员有违法失职、侵害群众利益的行为,便以通讯方式向工农检察部报告。这一制度在华北人民监察院的监察工作中得到了延续。中华人民共和国成立后,人民监察机关依旧保留人民监察通讯员的设置。密切联系群众、从群众中来到群众中去是工农检察机关的重要工作原则。新民主主义革命时期,人民民主政权充分发挥监督机制的作用、充分依靠人民群众的主体作用,将密切联系人民群众的经验嵌入人民民主发展的过程中。

   “人民监督权力”是新中国成立以来反腐败和作风建设的依托

   在社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期,政治建设始终将民主与监督同步发展,逐步加强对权力运行全过程的制度规范、逐步扩大监督的覆盖面,确保权为民所赋、权为民所用。在社会主义革命和建设时期,党内监督逐步制度化,成立了党的各级纪律监察机关,明确了党的纪律监察领导体制。改革开放以后,党内监督得到恢复和发展,进一步加强了监督机构和党内法规的建设。党内监督范围不断拓展,民主化程度更高。改革开放后重建了中央纪律检察委员会,加大对党内不正之风和消极腐败现象的监督力度。党的选举制度不断完备,实现了从单一的等额选举发展到差额选举、从单一的间接选举向直接选举与间接选举相结合、从封闭式的干部产生形式到干部的任前公示等,日益注重民意。以党的十六大提出“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”为标志,党内监督从注重对人的监督转向更加重视对权力运行本身的制约和监督,加强对决策和执行全过程的监督,从而保证人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。

行政监察制度的设置也依据“人民监督政府”的思想,更广泛地吸纳人民群众参与政府运行全过程的监督。中华人民共和国成立后,行政系统内设置了专门的行政监察机关。最早的行政监察机构是政务院下设的人民监察委员会,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《探索》2022年第3期
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