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肖金成:大都市可持续发展与都市圈规划

更新时间:2021-11-22 21:42:51
作者: 肖金成 (进入专栏)  

  

   特大城市、超大城市可以用另外一个概念来替换,就是大都市。“大都市”好像逻辑上不太通,因为有大都市没有小都市,因为都市都很大,城市小的话就不能叫都市。但中国人认为这个“大”字是个形容词,就是特别大。按照住建部对城市的划分标准,500万人以上到1000万人叫特大城市,1000万人以上叫超大城市。大城市分为两种类型,I型大城市和II型大城市。I型大城市是300-500万人,II型大城市是100-300万人。当时标准公布以后,我认为多此一举,大城市嘛,就是100-500万,为什么要分I型、II型。后来我研究都市的时候发现这个划分是有必要的,也就是说300万人以上就可以进入都市的门槛,300万以上就可以称为都市。所以,300万人对城市来讲出现了本质性的差异。城市常住人口超过300万人,这个城市就比较大了,城市就会发生各方面的变化,要把100万人的城市称为都市就有点勉强。把300万人以上的城市称为都市是比较合适的,就是I型大城市、特大城市、超大城市,都可以称为都市。

   超过500万人的城市称为“大都市”也是合适的。大都市具有聚集效应、规模效应和虹吸效应,克鲁格曼论证了这个问题,获得了诺贝尔奖,我国的区域经济学者也很认同,很多学者言谈中也持这种观点,未来的城市将越来越大,因为大城市有很多优势,要素向大城市聚集,聚集的结果当然规模就会很大。未来经济要素会加速向大都市集聚,城市规模会不断扩大。当然,我有另外一个观点,大都市越来越大,并不会越来越好。

   大都市极易出现“大城市病”,这是不是规律或一定会出现这种结果?当然需要证明。但是,大都市会带来成本的上升、环境的恶化、交通的拥堵。尽管我们可以通过建设轨道交通试图解决,但修地铁和很多设施会带来成本的增加,一方面我们认识到经济要素包括人口集聚的规律和趋势;另一方面我们要采取应对之策。现在我国已有2000多万人的城市,将来会不会有3000万人的城市,会不会有5000万人的城市?如果有的话,我们采取什么样的对策,这是区域经济学者、城市经济学者要研究,要考虑的,要提出一些对策。

   所以,我建议,大都市要加强对周边地区的辐射带动作用,强化引领作用,削弱“虹吸效应”。避免所有经济要素向中心集聚。很多时候一个城市一城独大,和周边的城市形成很大的落差。我研究京津冀时发现北京市城市常住人口超过了1500万,未来很可能超过2000万,而周边河北连200万以上的城市都没有。2000万和200万有很大的落差,北京与周边河北的城市存在悬崖式落差,所以我发表观点,京津冀要变“悬崖”为“缓坡”,大家知道,从悬崖上跳下来很难活下来,而缓坡的话不仅不会摔死,而且速度还会加快。所谓缓坡,就是河北的城市规模要扩大,功能要完善,实力要增强,要培育人口超过300万的大城市。

   促进大都市的可持续发展,要采取一些对策或举措。为此,我提出以下建议:

   1、编制现代化都市圈规划

   都市要辐射带动周边地区,和周边的城市和农村发展密切联系。我国行政区的边界很明显,行政壁垒像高山,像大河,甚至比高山高,比大河深,阻碍了要素流动,要素流动不畅。编制都市圈规划,建立发达的交通体系,解决要素流动障碍,没有规划,交通体系很难建立。交通部编制的是全国性交通规划,八横八纵,考虑不了那么细,恰恰是微循环对区域发展起着十分重要的作用。到处都是断头路,省与省的断头路,市与市的断头路,县与县的断头路,镇与镇的断头路。乡村没有断头路,因为是人用双脚走出来的。高等级的公路如果没有规划,没有投入是很难修通的。当然,近几年有很大改善。

   之前,我们提出“轨道上的城市群”,后来觉得城市群范围太大,很难实现,所以我们退而求其次,提出“轨道上的都市圈”。刚才记者提了一个问题,就是都市圈存在泛化现象,到处都是都市圈。我认为城市群存在泛化现象,为了防止都市圈泛化,都市和都市圈要规定一定的标准。

   一是都市的数量决定都市圈的数量。因为都市圈是都市辐射的范围,没有都市就没有都市圈。这不用证明,学过逻辑的都清楚。我们经测算,大约30个都市,多几个少几个是有可能的,但差不了多少,有30个都市,就有30个都市圈。将来有可能达到50个。

   二是都市圈的范围也是可以测算的。比如常住人口超过1000万人的城市辐射半径也不过200公里,按通勤圈测算,范围更小。常住人口500万—1000万的城市辐射半径150公里。常住人口300万—500万辐射半径100公里。都市圈规划的范围,有的半径为100公里,有的半径为150公里,有的半径200公里,就可以有效避免都市圈泛化的问题。都市圈规划的目标是同城化,就是不是一个城市,像在一个城市一样。通过交通体系的建设,就能像一个城市一样非常便捷。

   三是都市圈规划和城市群规划不同的是,城市群的目标是交通网络化,是城市之间的分工。都市圈规划要考虑农村的发展,要促进城乡融合,不能说都市只辐射城市,不辐射农村,只带动周边城市的发展而不带动周边农村的发展。因此都市圈的范围内,城乡关系也是规划的重要内容。

   2、优化产业结构和空间布局

   明确城市边界。现在的城市没有边界,都是无限扩张,向周边蔓延,“摊大饼”,范围很大,人口规模很大。确定了边界,终止了摊大饼的过程。规划就能起到引领的作用,起到控制的作用。

   大都市一定要实现产业结构的高度化,把产业链条向周边延伸,周边地区才能获得发展机会。要制定产业负面清单,都市主要发展现代服务业,发展以研发为主的高科技产业,发展占地少、低耗能、附加值比较高的产业,促进劳动力密集型、低附加值的产业向外转移,产业链条向周边城市延伸。

   3、为了防止“大城市病”,要打造“反磁力中心”

   有很多规模大的城市会在周边规划建立一个新区,很多人对新区有非议,我认为一个城市规模大了,有必要建立“反磁力中心”,在周边地区搞一个产业发展平台。当然,要有负面清单,不能什么产业都可以进来。

   4、都市圈建设要搞责任制

   城市群规划中有一个教训,城市群有很多城市,都是被动的,规划编制出来,实施主体找不到。规划形同虚设,研究花了很大功夫,规划花了很大精力,结果是束之高阁。所以,都市圈一定要搞责任制,核心城市要负主要责任,负责规划、建设和管理,负责落实规划,建立有效的体制机制。长三角地区有四个都市圈,一是上海都市圈;二是南京都市圈;三是杭州都市圈;四是合肥都市圈。上海、南京、杭州、合肥要负责都市圈规划的编制和实施。京津冀地区有三个都市圈,北京都市圈、天津都市圈、石家庄都市圈,北京、天津、石家庄要负责规划和实施。要不然找不着人,规划编出来,没有人对这个规划负责任,谁来投入,谁来建设,都不清楚。所以,责任制很重要。

   5、体制机制要创新

   要强化经济区,弱化行政区,比如说北京都市圈是个经济区,天津都市圈也是个经济区,要建立一套和行政区不同的管理体制。习总书记提出经济区和行政区可以适当分开,为都市圈的体制机制创新扫清了道路。经济区与行政区适当分开要从都市圈做起,从编制现代化都市圈规划开始,把新的体制机制建立起来。

   来源:中国社科院城市与竞争力研究中心

  


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