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杨开忠:革新中国城市观,实施以人为中心的都市圈化国家战略

更新时间:2022-06-04 23:55:01
作者: 杨开忠  

  

   5月22日,“求是智库”高端论坛——第四届浙江大学雄安发展论坛在杭州举行,本届论坛以“承接疏解·创新雄安”为主题,国际欧亚科学院院士,中国社会科学院生态文明研究所党委书记,中国区域科学协会会长杨开忠发表主旨演讲。以下为演讲全文:

  

   非常高兴参加今天这个重要的会议,感谢浙江大学公共管理学院以及石敏俊教授的邀请。今年是雄安新区设立五周年,首先,请允许我特别祝贺浙江大学雄安发展中心在雄安新区研究方面取得的重大成绩和在雄安新区智库中起到的引领示范作用!

   五年来,雄安新区发展建设取得了重大进展,目前已转入新阶段。前不久河北经贸大学组织了一个专家研讨会,我就新阶段雄安新区发展建设要把握的核心要义做了一个比较系统的发言。这个发言将很快由《经济与管理》杂志刊出,有兴趣的可以看看。我今天就不讲这个问题了,我想讲一个更一般但与雄安新区发展建设亦相关的问题,这就是城市观、特别是城市地域观的变革。具体讲以下四点。

   一、树立网络城市观

   从经济学角度来说,我们一直认为,不同经济活动相对频繁的接触,是城市的本质特征。所以,在经济学上,通常将城市定义为人口相对密集的一个点状地域。马克思、恩格斯曾经写到:“城市本身表明了人口、生产、各种工具、资本、享乐需求的集中”。美国学者奥沙利文写了一本非常流行的教材《城市经济学》,在其中,他明确指出,大量厂商和家庭集中于相对较小的区域之内,才能产生大量的经济活动频繁接触,因而城市就是在相对较小的面积里居住了大量人口的区域。

   大家知道,在不同国家之间或一个大国不同区域之间,具有相同高密度的点状区域有的国家或地区被定义为城市,而在其他国家或其它地区却不一定被定义为城市。这给我们一种启示:一个地方是不是城市,与这个地方所在的国家和地区的背景相关。这意味着,城市的本质特征应从整个国家区域系统、甚至全球区域系统的高度去把握。因此,我们应该借鉴社会网络理论,从社会地域网络角度,来把握网络中的城市本质和定义。从这个角度来看,城市无非就是人与人空间交互作用网络的中心地,中心性是它的本质特征。随着交通运输网络、数字网络和分工网络发展,城市会更加网络化,这种网络城市观会越来越重要。国家多中心网络化发展是新时代区域协调发展的重大趋势和必由之路。新冠疫情的发生让越来越多的认识到的作为形态地域的城市规模过大过密和相对单一中心化的国家区域发展的安全风险,全社会对加快推进国家多中心化网络化发展越来越有共识。我们要适应这种变化,树立网络城市观,更好地描述、分析和管理城市与国家区域发展的关系。这一点对雄安新区尤为重要。可以讲,不能从京津冀地区网络、甚至进一步的升尺度网络地域系统高度去观察分析解答雄安新区选址布局、功能、规模等发展建设问题,我们就不能正确理解和管理好雄安新区发展建设。

   二、我国现行城市地域观

   接下来,我集中谈谈我们如何适应国内外环境变化来变革我国城市地域观。 首先我国现行城市地域观。大家知道,城市地域一般涉及到三种类型。一是城市形态地域,它是指内部单元形态相对一致、空间连片的建成区。我国按2008年国务院批复的城乡划分办法划分出来的城区即属于这种意义上的城市地域。二是城市功能地域,一般是指以特定城市形态地域为核心、内部单元之间日常生活功能联系相对紧密的地域。如近年来大家讲的比较多的说的所谓都市区或都市圈。三是城市行政地域,指实施统一市政管理的地域,即建制市。最理想的是,城市行政地域跟城市形态地域或者城市功能地域保持一致。

   在我国,迄今为止,城区仅用于城市人口统计,都市圈仅限于五百万人口以上的特大超大城市和个别300万人口以上的大城市,因而可以说现行城市地域观主要局限于城市行政地域。在这种城市地域观下,一个地方是否是“城市”实际上就是个是不是建制市的问题,无论是形态还是功能上多么城市化,没有设市就不是城市。城市人口是城市行政地域内各个离散的城区人口之和。很多人没搞清楚这一点,把城市人口和市域人口经常混为一谈,产生了很多混乱。

   三、现行城市地域观面临的问题

   当然,现行城市地域观面临的问题绝不仅仅是混淆城市人口和市域人口产生的混乱,更为根本和重要的是以下几个问题。

   首先,一些实际存在的建制市有悖于城市本质特征。举两个例子来说,重庆市的地域面积几乎相当于一个浙江省,但它的城市人口只有浙江省的40%。粤港澳大湾区的地域面积和哈尔滨市几乎相当,但它的人口是哈尔滨市的8.6倍。这表明,浙江比重庆市,粤港澳大湾区比哈尔滨更加具有城市的本质特征,但在我们现在定义里,重庆市、哈尔滨市是城市,浙江和粤港澳大湾区不是城市。

   其次,不能满足描述、分析和管理城市形态地域和城市功能地域发展的需要。大家知道,改革开放以来,一是我国城区规模分化、特别是中心城区跟周边城区的规模不断分化,目前过密过疏两极并存问题已十分突出。但由于我国城市行政地域与城市形态地域高度不一致和不公布单个城区的统计资料,这类问题无法得到全面、有效描述分析和管理; 二是城区与周边地区、县城与周边地区职住分离、高效通勤、一体化生活现象从无到有、从小到大,目前已十分突出。由于没有定义标准的城市功能地域,更没有相应指标的统计,现行城市行政地域无法满足描述方向管理都市圈化的需要。

   第三,无法准确反映各个城市之间的相对规模作用。比如说,天津是超大城市,武汉不是,但武汉不是超大城市的原因并非武汉人口真的比天津稀疏,而是武汉市行政地域面积划的没有天津市大,比天津市小1500多平方公里。如果我们把和武汉高度一体化的鄂州市划归武汉市而使其面积与天津市差不多一样的话,就会发现武汉也是一个超大城市。因此,我们现行的城市地域观难以反映各个城市规模的相对地位。

   第四,扭曲城市规模分布,误导城市发展方针。最近几十年来,行政区划城市化调整成为推动城市化的重要机制,其调整模式在很大程度上决定了我国城市规模分布变动方向。这种调整97年以前以撤县设市为主导,97年到2000年以地改市为主导,因而,有利于中小城市,城市规模分布中中小城市地位相对上升;2000年到2016年,以撤县/县级市设区为主导,有利于大城市及以上规模城市,因而,在城市规模分布中大城市及以上城市相对膨胀。结果,出现了所谓这导致所谓两极分化,即在城市规模分布中,大城市、特别是超大城市、特大城市相对上升而中下等城市相对萎缩。在形态实体意义上真的存在两极分化吗?

   大家知道,目前,全国人口超过10万的镇区有238个,超过5万的镇区有885个。显然,这些镇区均具有城市体量和特征。如果把它们都改成市的话,在我国规模分布中,中小城市占比马上就会大幅度上升。这表明,在真实的城市形态地域意义上,所谓两极分化可能并不存在,可能只不过是以撤县/县级市设区为主导的行政区划调整造成的行政区划问题。解决这个问题,在现行城市地域观下,也许只需要严格控制县/县级市改区并加快县/镇改市就可以了。

   四、变革城市地域观的途径

   面对新发展阶段城市化的挑战,从城市地域观来看,目前存在两种应对思路,一是坚持现行城市地域观,强调调整行政区划城市化模式,严格控制县/县级市改区并加快县/镇改市;二是坚持变革城市地域观,转变描述、分析和管理城市化的方式。

   我主张变革城市地域观。怎么变革呢?答案就是最近一些年来我不断主张的:以人为中心而非以资本为中心实施都市圈化战略。中央在2014年正式提出都市圈,十四五时期已把建设现代化都市圈作为重要任务。但客观上,建设现代化都市圈因仅限于城市群内人口500万以上的特大超大城市和所谓有条件的人口300万以上的大城市,而且客观上基本是以资本为中心的,还没有上升到普及各个城市的以人为中心的都市圈化国家战略来。事实上,无论是乡村振兴、推进新型城镇化还是实施区域协调发展、优化国土空间布局,其关键无不在于推进以人为中心的都市圈化,实施以人为中心的都市圈化战略是必由之路。

   为实施都市圈化战略,有几个比较重要的事情:

   首先,定义标准都市圈及其不同尺度的空间聚合体。其中,研究制定基本都市圈的标准是基础,是规范都市圈描述分析管理、普及都市圈建设的迫切需要。应结合国情和国际经验,确定都市圈中心核和外围地区到中心核的通勤标准。目前,我国都市圈定义中,中心核标准过高,不利于大中小微都市圈协调发展,应适应我国都市圈化现状和趋势大幅下调中心核标准。通勤已经成为观察都市圈的重要指标,但不是有通勤就是都市圈,而是通勤率必须达到一定高度,要达到多高通勤率?我们还没有标准,要加快研究制定。有些人、特别是一些房地产商只要观察到乙地到甲地有通勤就说甲乙两地要建基于通勤的都市圈,结果,雄安新区和北京之间、天津和北京之间、甚至石家庄和北京之间等建通勤都市圈说法不绝于耳,我国都市圈客观上远未达到日本东京都市圈水准但地域范围却通常远大于东京都市圈。这种倾向最终只能是劳民伤财,是十分有害的。所以,对此,要在反对的同时,抓紧制定都市圈通勤率标准。这里,我要特别强调一句,雄安新区跟北京只应规划建设商务圈而非通勤圈。

   其次,多层次普及以人为中心的都市圈化。要适应多中心网络化国家发展趋势,多层次普及以人为中心的都市圈化。我认为,至少可以分为以大城市及以上城市中心城区为中心核的大都市圈化、以中小城市中心城区为中心核的中小都市圈、以县城为中心核的微都市圈化三个层次。我这里想强调指出两点,一是目前我国推进的“以县城为重要载体的城镇化建设”基本上就是两件事,即:提升县城综合承载力与资源优化配置能力、以县域为基本单元推进城乡融合发展,其实质就是以县城为中心核的微都市圈化。  二是我国国土面积略大于美国,人口更是美国的4.2倍。我估摸着,即使我国大中小都市圈中心核标准是美国大都市区中心核标准4倍,随着现代化发展,我国大中小都市圈最后应与美国大都市区数量相当。美国目前大约有330余个大都市区,与我国333个地市州盟数量(其中,293个地级市、7个地区、30个自治州、3个盟)几乎完全一致。这给我们一个重要启示:我国地市州盟发展成为不同规模的都市圈一般也许是合适的,基于地市州盟推进大中小都市圈建设宏观上也许通常是可行的。

   第三,推进都市圈化配套改革。主要包括,一是熨平市与非市的差别化政策,二是建立基于城市功能地域的城市行政地域观,推行以城市功能地域为范围的设市工作;三是加强城区、镇区统计,定期及时公开分城区分镇区的面积、人口和社会经济统计数据,以利都市圈分析和管理。

   我就讲到这里,谢谢各位!

  


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