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朱芒:高校校规的法律属性研究

更新时间:2021-01-27 23:23:18
作者: 朱芒  

   摘要:  高校行政诉讼在通过法规范授权条款将高校的行为纳入了行政行为范围的同时,对相应校规也作了定位,形成了“介入性校规”和“自主性校规”两个类型。“田永案”等判决将两者并列相处,构筑了“二元规范结构论”司法审查判断方式。而以“武华玉案”为代表的判决,将后者作为裁量范围置于前者之内,建立起“一元规范结构论”司法审查判断方式。指导性案例则并存了这两种方式。判例的走向表现为由个案导致相关高校制度整体国家行政权化并提供了法律理由,司法审查也因此自我限缩了范围。这样的结果无疑与高校改革方向相向而行。对此,需要在诉讼程序规范之内重新构建法解释的出发点,寻找走出困境的制度性路径。

   关键词:  高校校规 高校诉讼 规范性文件 行政规定

   引言

  

   在行政诉讼中,高校成为被告已为常态。高校之所以能成为行政诉讼法的被告,是因为其适用了1989年通过的《行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》旧法)第25条第4款前句“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,该组织是被告”的规定。2014年11月1日修正后的新法,在其第2条第2款沿用了这一制度,规定“行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”(本文将此统一简称为“法规范授权条款”)。高校的被诉行为因可以适用“法规范授权条款”而成为行政行为,作出该行政行为的高校便在相应领域成为行政主体。这已是目前国内行政诉讼法学中的通常认识。

  

   1999年“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案”判决(以下部分根据情况,简称为“田永案”或【例1】)[1]引发了有关高校行政诉讼中被告适格等事项的讨论,[2]近期的研究则深化至对校规的合法性审查方面。[3]由此引出的问题是,当校规成为司法审查的对象时,在校规与国家行政权,以及校规与高校之间的关系之中,各个司法判决对校规是如何定位以及是否有不同的定位?由此形成的法律判断框架是什么?这些不同的定位结果对于高校本身法律地位的影响是什么?

  

   本文着眼于我国行政诉讼和高等教育的实定法体系,从整理和分析相关的判例入手,厘清司法权对校规的不同定位造成的对高校法律属性的影响及其生成机制,为进一步的高校体制改革提供基础性论证思路。

  

   一、判例的起点

  

   (一)现行法中的定位:自主性校规

  

   在我国目前的实定法制度中,高校的法律属性是由《高等教育法》所确定。该法第30条第1款规定“高等学校自批准之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。”这也与《教育法》第31条规定学校为法人相一致。[4]

  

   就法人制度而言,在我国当前的实定法体系中,对法人的法律属性直接规定的内容,只存在《民法通则》第3章以及《民法总则》第3章。高校究竟具体应属于相关规定中的哪种法人,或许存在着争议[5],本文的研究也不进入此领域。但无论如何,作为承担民事责任的法人,高校本身当然不能归入国家行政机关的范围之内,其也自然不具有行使国家行政权的能力,因而不会成为行政主体。

  

   高校作为社会的主体,首先是行政权的作用对象,处于行政相对人地位,不具有行使行政权的可能。在一定制度条件下,高校可以接受行政权的委托而承担一定的行政任务,实现国家行政目的,例如高校不排除依法接受行政权的委托从事特定的研究项目等,但高校并不能以此直接行使权力性的行政活动[6]。如果着眼于高校的内部关系看,高等学校与其学生的关系是属于法人的团体与其内部构成员之间的关系,而非行政机关依据行政权管理社会成员这种外部关系。依据《高等教育法》,高校与其内部构成员之间的关系,由高校自身制定的章程来具体规范(第27条),而章程的法定内容之一就是“内部管理体制”(第28条第6项)。在这样的前提下,该法律规定了高等学校法人自主权的第32-37条中各种内容,就能够由该“内部管理体制”来具体设置。在实践中,承载这些内容的文书对外表现形式往往起名为“细则”或“办法”等名称。总之,作为法人规范内部关系的校规,其效力限于法人的“内部管理体制”之内,其效力不得违背法规范的规定,即在法规范优位的前提下具有自主的有效性。

  

   基于《高等教育法》的上述规定,依法定的“章程”制定的体现高校“内部管理体制”中自主权的各种规定,属于规范高校法人内部秩序的制度。为了讨论方便,在学理上将一个组织能够自主设置,规范组织自身的内部秩序的规范称为“自治性规范”,那么在本文中,契合《高等教育法》的用语,可将这种校规简称为“自主性校规”。其实,就《高等教育法》对高校为法人的法律属性定位而言,也可以说校规本身所表现的就是高校的自主性。

  

   这里需要强调的是,如仅仅在《高等教育法》上述规定范围内考察,那么从法人的法律属性出发,并不能推导出其具有行政权主体的属性。这也正是当高校被提起行政诉讼的最初时期,法律界所面临的困惑。[7]

  

   (二)起点判决:介入性校规的出现与二元规范结构体系论

  

   1999年《最高人民法院公报》发布“田永案”判决。该案判决提出了多项关乎高校诉讼如何适用《行政诉讼法》的事项,广泛受人瞩目。作为与对校规进行定位的起点判例,“田永案”判决所展现出的,是与上述成文法不同的新的校规类别。因此,本文将以重新解读这一标志性判例为出发点。

  

   1.形式性的法规范授权

  

   “田永案”的基本事实可简略表述如下:田永因考试携带有关纸条,高校适用校规“夹带者、包括写在手上等作弊行为者”的规定,认定其作弊。根据该校规“凡考试作弊者,一律按退学处理”的规定,高校决定对其按退学处理。后高校未宣布、送达处理决定也未办理相关手续且让田永实际作为学生学习至毕业,因此对于高校拒绝颁发毕业证书和学位证书的行为,田永提起行政诉讼,请求确认该行为违法。

  

   “田永案”判决引发了有关《行政诉讼法》的多项适用问题,本文关注的是判决中对于校规的定位,因此,仅仅在涉及此问题范围中的事项展开讨论。

  

   在该案件的判决中,由于案件属于行政诉讼,故,对于高校能否行使行政权,能否成为行政主体,从而能否成为被告的问题,判决指出:

  

   在我国目前情况下,某些事业单位、社会团体,虽然不具有行政机关的资格,但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系,而是特殊的行政管理关系。他们之间因管理行为而发生的争议,不是民事诉讼,而是行政诉讼。尽管《中华人民共和国行政诉讼法》第25条所指的被告是行政机关,但是为了维护管理相对人的合法权益,监督事业单位、社会团体依法行使国家赋予的行政管理职权,将其列为行政诉讼的被告,适用行政诉讼法来解决它们与管理相对人之间的行政争议,有利于化解社会矛盾,维护社会稳定。《中华人民共和国教育法》第21条规定:“国家实行学业证书制度。”“经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家规定,颁发学历证书或者其他学业证书。”第22条规定:“国家实行学位制度。”“学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位,颁发学位证书。”《中华人民共和国学位条例》第8条规定:“学士学位,由国务院授权的高等学校授予”。本案被告北京科技大学是从事高等教育事业的法人,原告田永诉请其颁发毕业证、学位证,正是由于其代表国家行使对受教育者颁发学业证书、学位证书的行政权力时引起的行政争议,可以适用行政诉讼法予以解决。

  

   由此可以看出,判决书就大学与行政机关的关系问题,表现出两个递进的判断方法:

  

   其一,判决采用了实质主义的判断方法,即某组织的活动是否属于行政职权属性,其行使者是否具有行政主体资格,并不从形式上进行判断,只要实质上所行使的是行政职权,相应诉讼就可以适用行政诉讼。因此,《行政诉讼法》第25条尽管在文字上使用的是“行政机关”,但基于实质判断方法进行了扩张解释,此用语所表述的是“行政主体”,或者是实质意义上的“行政机关”。[8]

  

   其二,关于如何判断是否行使行政职权方面,判决也是在两个层面上递进地建立起了判断方法。这两个层面中,一是判决提出是否“法律赋予它行使一定的行政管理职权”的标准。对于作为一个法人的高校是否行使了行政职权的问题,判决摆脱了“行政机关”概念形式上的约束,而是从实质的法律关系进入行为法领域,即高校即使不是形式意义上的行政机关,但只要所从事的活动属于行使行政职权内容的,作为该活动的主体的高校也就属于《行政诉讼法》所规定的“行政机关”概念范畴。

  

   二是在如何判断是否属于“法律赋予它行使一定的行政管理职权”方面,判决书没有直接设定一个一般性框架,而是直接进入了对案件事实本身的判断。但从其对案件所适用的相关法条的理解中,可以看出其着眼于相关条款所用的用语概念形式。从案件所适用的《教育法》第21、22条和《学位条例》第8条所使用的“国家实行……制度”“经国家批准或”“由国务院授权”等条款语句的表述来确定颁发毕业证、学位证是属于大学“代表国家行使”行政权力。由此,判决采用的“法律赋予它行使一定的行政管理职权”的标准中,“法律赋予”便是指这些制定法上明确的文字规定,高校在从事这些法定的活动时,其身份属于行政机关或者行政主体。

  

   这个层面的判断中,判决尽管没有直接指出所适用的《行政诉讼法》的具体条款,但由于“法律赋予它行使一定的行政管理职权”的标准作为判断非形式上的行政机关(组织)是否行使行政权的依据,因此,在被告适格要件方面,所能适用的只有是《行政诉讼法》第25条第4款第一句的规定,即“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,该组织是被告”。故,在此层面上,判决的判断方法是寻找是否存在行政权被“法律、法规授权”于这些形式上的非行政机关(组织)。《教育法》《学位条例》正是作为授权根据的法律和法规。值得注意的是,自此判例开始,高校在毕业证和学位证授予等方面成为行政行为的主体,可构成行政诉讼的被告,这在学界已成为基本认识。[9]

  

   2.介入性校规的出现

  

在如何判断是否是“授权”的事项方面,法院的判断方法又回到了形式主义的路径上,在“法律赋予它行使一定的行政管理职权”的标准中,“授权”的确定,是基于相关法条的文字表述中存在着“国家实行”“经国家批准”“由国务院授权”这些明确的文字表述。这种基于直接明示文意的形式主义的判断方法,在“田永案”判决之后,扩展为一般性的适用方式[10]。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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