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周光辉 彭斌:国家自主性:破解中国现代化道路“双重难题”的关键因素——以权力、制度与机制为分析框架

更新时间:2020-08-31 10:57:44
作者: 周光辉   彭斌  

   作者简介:周光辉,吉林大学行政学院暨社会公正与政府治理研究中心教授、博士生导师,北京大学国家治理研究院研究员,教育部长江学者特聘教授;彭斌,吉林大学行政学院暨社会公正与政府治理研究中心教授、博士生导师(吉林 长春 130012)。

   内容提要:新中国成立时面临着国家建设的“双重难题”,即面临着如何实现规模治理与推进发展相互交织的难题。新中国成立后,在中国共产党的领导下,通过构建以领导权为核心的国家权力结构、分工合作的制度体系和高效的国家权力运行机制支撑、保障、发挥国家自主性,使其成为破解中国现代化道路“双重难题”的关键因素。国家自主性是国家主权内在本质的表现方式,它体现为对外的自主性与对内的自主性两个方面。在现代化过程中,中国的国家自主性表现为,通过运用领导体制长期稳定的政治优势和制度优势,自主制定与实施国家发展规划,稳步推进体制改革和创新,有目标、有规划、有步骤、有措施、有成效地持续推进现代化发展。经过70年的艰辛探索和不懈奋斗,特别是改革开放以来的创新性实践,中国自主推进现代化变革,逐步破解现代化进程中的“双重难题”,形成了具有中国特色的现代化发展道路。

   关 键 词:国家自主性/现代化道路/双重难题/权力/制度/机制

   标题注释:中宣部文化名家暨“四个一批”人才工程项目“推进国家治理现代化有效路径研究”(362151131408);国家社会科学基金重点项目“政治话语视域下当代中国国家认同建构机制研究”(19AZZ006)

   中华人民共和国自1949年成立以来,已经走过了70年的光辉历程。经过70年的艰辛探索和不懈奋斗,特别是改革开放以来的创新性实践,中国发生了令世人瞩目的历史性巨变。要真正理解当代中国巨变的内生性原因以及为什么会走出一条具有中国特色的发展道路,就不能从概念出发,而应追因溯源从新中国起步阶段所面临的初始条件出发思考问题。这是因为当代中国并不是一个“想象的共同体”,而是一个从历史中国传承下来的真实的国家。①从国家治理的角度看,新中国建国时面临着近代中国留给当代中国国家建设的“双重难题”,既面临着中国作为一个广土众民的超大规模国家如何治理的难题,也就是如何破解治理的规模难题②;同时,又面临着作为一个经济与社会发展水平极其落后、曾经遭受连年战争重创百废待兴的农业国家如何实现现代化的发展难题,也就是如何解决持续推进现代化变革的难题,就如美国现实主义政治学者亨廷顿所言,“现代性产生稳定,现代化带来不稳定”。③这两个难题中的任何一个难题的有效解决都会产生广泛的国际影响。然而,中国现代化道路面临的问题的复杂性和任务的艰巨性恰恰在于,这两个难题是交织在一起的。超大规模国家既是中国发展的初始条件,又是发展过程中的结构性约束,更是发展起来后能够产生全球性影响的重要因素。正是治理的规模与社会变革这双重难题的相互交织构成了现代化道路的中国情境和中国问题。可以说,新中国70年的历史就是探索合适有效的规模治理方式与推进现代化变革相互纠缠共生的历史,是在破解“双重难题”的创新实践过程中逐步形成具有中国特色的社会主义发展道路的历史。对于新中国成立以来,特别是改革开放以来所取得的现代化发展的巨大成就的原因,国内外学术界进行了有益探索,取得了一些具有解释力的学术成果。但是,有些研究者往往侧重于分析超大规模的国家对于中国治理的影响,有些学者则侧重于分析现代化变革对于国家治理的影响,把规模治理与现代化变革结合起来进行整体性研究,把改革开放前与改革开放后连贯起来进行解释的成果明显缺乏。实际上,形成合适、有效的超大规模国家的治理方式与推进现代化变革是相辅相成的。合适、有效的规模治理方式是推进现代化变革的政治前提和保障,而推进现代化变革的进程既是促进规模治理方式不断调整改进的内在动力,又是检验规模治理方式是否合适、有效的尺度。

   本文尝试运用权力、制度、机制作为分析框架,以国家自主性作为一个解释性概念,试图从整体上解释中国破解超大规模的国家治理与现代化变迁的“双重难题”的关键因素以及揭示中国现代化进程的历史逻辑和制度逻辑。本文认为,新中国成立后,无论是改革开放前还是改革开放后,国家自主性是支撑中国现代化发展的关键性因素,也是实现超大规模国家的有效治理与推进现代化变革双重目标的核心因素。没有国家的自主性,超大规模国家内生的规模结构的保守性与非均衡性就会成为影响甚至阻碍社会变革的重要因素,更无法防控系统性改革,特别是利益关系的深刻调整所带来的风险。正是在这个意义上讲,中国的现代化发展道路是在中国共产党领导下国家自主推动的,是奠定在各项能够保障、维护和增进国家自主性的权力结构、制度体系与国家权力运行机制基础上的。因此,探讨新中国70年历史性变革的原因,就不仅需要描述中国现代化发展的历史过程,更需要深入考察中国国家自主性的构建问题,分析那些保障中国国家自主性以推动现代化发展的基本制度安排,讨论国家自主推动现代化发展的基本体制和方式。

  

   一、国家自主性的形成与国家权力结构的塑造

   尽管学术界对于现代化发轫的时间和空间存在分歧,但都承认现代化是世界各国必然经历的发展过程。现代化是“各社会在科学技术革命的冲击下,业已经历或正在进行的转变过程……是人类历史上最剧烈、最深远并且显然是无可避免的一场社会变革”。④从人类的发展历史看,现代化曾经对世界各国尤其是后发展中国家产生了巨大冲击,使国家管理国内事务和参与国际事务的机制、方式与能力受到挑战。但是,在现代化过程中,国家并非完全是被动的、消极的承受者,而是可以依据国内外形势适时地调整和更新自身的体制,自主地、积极地回应现代化的冲击,从而使现代化成为促进国家发展的动力。有学者指出,“后发国家是否拥有适当的国家自主性,直接决定着国家建设的成败”,“国家的相对自主性是国家成功的关键”。⑤

   从规范理论上讲,国家自主性是国家主权内在本质的表现方式,它体现为对外对内两个方面:国家不仅在国际社会中拥有相对于其他国家、国际组织或跨国公司等国际行为体的自主性,而且在国内拥有相对于各种社会组织与经济组织的自主性,能够自主地制定和实施对内对外政策引领国家的发展方向,促进国家整体利益的实现。在政治生活中,影响国家自主性的因素很多,也很复杂。相对于国际环境、技术条件与行为领域等影响国家自主性的因素而言,国家治理体系是决定国家能否自主制定和实施决策的核心因素。所以,本文将主要从国家治理体系的角度出发,围绕国家权力结构、制度体系和国家权力运作机制三个方面讨论国家自主性问题。通过将国家自主性的影响因素分解为上述三个方面予以阐释,有助于清晰地说明新中国成立后国家自主性究竟是如何构建的,同时又是如何适应国内外形势的变化而采取改革措施,实现对超大规模国家的有效治理与推动中国现代化发展的双重目标,进而总结中国自主推进现代化发展的基本经验。

   作为影响国家自主性的重要因素,国家权力结构指各种不同的国家权力构成要素的配置以及国家权力各要素之间相互关系的组成方式,它需要通过中央和地方的国家政权组织体系才能实现结构化。国家主权独立与统一是国家自主性的内在规定,是构建完整的国家权力结构的基础,它既影响着国家的基本制度安排,同时又决定着国家权力运行机制的设计。在国家权力结构中,国家领导权是最为关键的权力,它显示出哪种行为主体在国家重大议题的决策中居于领导地位。国家权力结构实际上反映了在国家内部政党、中央立法机构、行政机构、司法机构、军事组织、地方政府以及社会利益群体等不同行为主体之间的权力配置结构与关系,从根本上决定着国家自主性的强弱程度。

   国家制度体系是协调国家权力关系的框架系统,它为国家权力的配置及其关系提供了具有约束性的规范或规则。对于公共决策而言,国家制度体系使国家可以依据相关规则自主地制定和实施公共政策,为国家自主性的确立提供制度保障。各国不同的制度体系会导致国家自主性在程度上存在差异,同时会影响国家自主性的实现方式,从而最终对政策制定及其实施结果产生影响。

   国家权力运行机制是使国家权力运行起来的原则、程序和方式的有机集合,它将国家权力运行过程中的方式、环节、步骤、阶段依据一定的先后次序进行排列,使国家权力运行呈现出一种规范有序的动态过程。通过国家权力运行机制,国家内部复杂的、多样的行为主体、资源与利益可以相互链接、协调和整合,保障国家自主地制定与执行政策。

   通过将国家自主性的影响因素区分为国家权力结构、制度体系与国家权力运行机制三种分析要素后,我们可以发现,新中国首先完全实现了国家主权独立与统一,使国家自主性具有了内在的规定性;其次,通过建立以党的领导权为核心的国家权力结构,实现了对超大规模国家的集中统一领导,为国家自主性提供了政治支撑和组织保障;再次,通过构建以人民代表大会制度为主的制度体系,既实现了国家自主性与人民性的统一,又为国家权力的合理分工与协同运行提供了制度保障;最后,通过构建民主集中制的国家权力运行机制,国家能够在决策制定和执行中有效地平衡民主与集中的关系,使中央和地方国家机关有序地自主运行。

   在政治社会中,国家主权是国家自主性的内在规定。一般而言,国家是具有明确领土边界的政治共同体,享有独立的、排他的、不可分割的主权。所谓主权,就是“构成最高仲裁者(无论是个人或组织)的权力或权威;这类仲裁者对作出决策以及解决体制内的争端具有某种程度的最终权力。能够进行这种决策意味着对外部力量的独立性和对于内部团体享有最高权威或支配权”。⑥国家主权表明国家享有在对内对外管理中的“最终权力”,能够独立自主地处理对内对外事务。也就是说,一方面,国家拥有国际关系中的最终主体地位,是特定国家在国际社会中的唯一合法代表;另一方面,国家在其领土范围内合法地垄断强制力的使用,对共同体内所有成员的行为具有普遍的、最终的约束力。国家主权原则确立了现代国家以及国际秩序建立的规范基础,使国家在国内和国际社会中的自主性具有了合理化、合法化的内在根据。

在欧洲,1648年《威斯特伐利亚和约》的签订既促进了欧洲国家主权的建构,也促进了欧洲各国自主地推进现代化发展的历程,标志着以国家主权为基础的现代国家体系开始确立。然而,西方国家在初步实现工业化以后就加快了对非洲、美洲、亚洲等地的征服与殖民,在世界范围内强占大量的殖民地与半殖民地。1840年鸦片战争以后,帝国主义列强也通过武力或武力威胁的方式在中国开辟租界、割让领土和划分势力范围,操纵控制中国关税、财政与金融,取得了鸦片贸易合法化、传教、驻军、领事裁判、海关管理等方面的特权,强迫中国政府签订了一系列不平等条约,严重侵犯了中国的国家主权,损害了中国的国家自主性。有学者统计,近代与中国订立不平等条约的国家有23个,共签订不平等条约343个,同时还订有52个多边不平等条约。⑦在帝国主义列强不断扩大在中国的势力范围和地方军事化的双重挤压下,晚清政府中央权威逐渐丧失,吏治败坏,社会治理能力衰微,灾荒频发,导致国家与社会的矛盾日趋激化,传统的封建帝国秩序逐步瓦解。据研究,从光绪二十八年(1902)正月至宣统三年(1911)八月,全国共发生各种民变1028起。⑧随着近代以来西方帝国主义列强的侵略和中国传统封建帝国秩序的逐步解体,中国逐渐沦为半殖民地半封建社会,国家自主性也就受到帝国主义与封建主义的双重压迫,难以推动中国现代化的发展。因此,近代以后,“中国面临着两个最根本的任务,一是如何建立独立、统一的现代国家,重建政治秩序;二是推动国家的现代化,实现民族的复兴。”⑨近代以来世界范围内殖民地半殖民地的历史证明,在上述两个任务中,前一个任务是后一个任务的前提条件,如果没有国家主权的独立统一,就不可能摆脱国外列强的控制⑩,也不可能在内部建立稳定的政治秩序,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会科学研究》2019年第5期
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