返回上一页 文章阅读 登录

孙世彦:疫情防控措施对人权的限制——基于国际人权标准的认识

更新时间:2020-08-11 09:19:34
作者: 孙世彦  

   内容提要:新型冠状病毒流行等重大突发公共卫生事件期间,国家为防控疫情而采取的措施,将限制许多人权如迁徙自由、人身自由、隐私权利、集会自由和结社自由、工会权利、宗教权利和少数者权利、工作权及与工作相关的权利、家庭权利和儿童权利、表达自由、受教育权利和文化权利的享有和行使。国际人权标准允许国家为了公共卫生的理由,在疫情期间限制甚至克减这些权利。同时,国家应当合理平衡疫情防控与人权保障,将保障人权作为检测这些措施的首要标准,保证所采取的限制人权的措施不超过法律允许的限度。

   关键词:重大突发公共卫生事件;新型冠状病毒;《国际卫生条例》;对人权的限制

  

   在发生诸如新型冠状病毒(COVID-19,简称“新冠病毒”)流行等重大突发公共卫生事件即疫情时,所有人的几乎所有人权都会受到不同方面的影响。其中,国家为防控疫情而采取的各项措施将影响众多人权的享有和行使。本文旨在从国际人权标准角度探讨疫情防控措施如何限制人权的享有和行使,以及国家应如何合理平衡疫情防控与人权保障。

   不过,本文并不旨在分析或评判任何国家的任何具体防控措施,而是基于新冠病毒大流行的背景,从规范和理论角度探讨疫情防控与人权的关系。例如,本文分析的一个重要参考框架是《公民及政治权利国际公约》(以下简称《公民权利公约》),而中国并不是该公约的缔约国,因此以其为基础的任何判断对中国均不具有法律约束力意义上的适用性。同时,由于该公约以及本文提到的其他国际人权文书——不论中国是否为缔约国,在相当程度上都代表了一种普遍性的人权标准,因此基于这些文书的分析也具有一般性的参考意义。

   本文分为四个部分。第一部分概述疫情以及国家采取的防控措施对人权的冲击。第二部分分析必然或最有可能受到国家防控措施限制的若干权利。第三部分探讨如何认识疫情防控和人权保障之间的合理平衡。第四部分是结语。

  

   一、疫情以及国家采取防控措施对人权的冲击

  

   联合国人权事务高级专员米歇尔·巴切莱特(Verónica Michelle Bachelet Jeria)指出:“2019冠状病毒病大流行正在全球各个地区造成痛苦和损失,也对人权构成了深远的威胁。”的确,在发生新冠病毒流行这样的疫情时,人权会从各方面受到冲击。

   疫情本身将会构成对人权的重大威胁,首当其冲的是无数人的生命权和健康权,因为疫病是对人的生命和健康的直接威胁。另外,如果疫情得不到控制或有效控制,造成民众的恐惧和慌乱,有可能造成整个社会的正常生活与秩序的失调甚至混乱,进而损害几乎所有人权的享有和行使。再者,由于疫情导致生产停顿、经济萎缩,国家的收入将减少,因此国家可用于人权保障的资源可能会相对或绝对减少,这必然会对需要大量资源的权利如社会保障权的享有造成影响,至少是在短期意义上。

   国家为防控疫情而采取的措施也会对人权产生重大影响。鉴于疫情对正常生活和秩序构成严重威胁,任何国家都必然采取各种各样的措施来防控疫情。这些措施大致可以分为两类:一类是医学和药物措施,另一类则可称为非药物干预措施(non-pharmaceutical interventions)。这两类措施都会对人权的享有和行使产生影响。

   医学和药物措施包括查明病毒的来源、特性和传播途径,开发和使用预防疫苗和治疗药物,追踪、排查、确定和诊治受感染者,等等。非药物干预措施是防控传染病特别是呼吸系统传染病扩散的重要手段,其范围非常广泛,大致可以分为个人措施、社会措施和环境措施。个人措施包括居家隔离、咳嗽和打喷嚏时捂住口鼻、戴口罩、勤洗手等;社会措施包括保持社交距离(social distancing),关闭幼儿园、学校、商场、餐馆、办公楼等人员密集场所,取消比赛、聚会、节庆等人员密集活动;环境措施包括对建筑、设施和物品消毒等。除此之外,在形势严峻之时,社会干预措施可能还包括暂停公共交通、限制人员流动、关闭非绝对必要的场所和设施等重大措施。特别是在诸如新冠病毒引起的肺炎等新型疾病流行的疫情中,由于无论是查明病毒的来源、特性、传播途径,还是研发、生产、运输、调配和施用专用疫苗和药物可能都需要相当长一段时间,因此在此期间,非药物干预措施特别是社会干预措施将是控制和延缓疫情的必要且重要手段。

   在疫情期间,国家采取防控措施的根本目的是保障生命权和健康权,但不可否认的是,许多防控措施将会限制其他人权的享有和行使。在本文的疫情语境中,权利受到限制是指由于受到国家所采取的防控措施的直接影响,而无法享有、行使或无法充分享有、行使权利的情况。无论是医学和药物措施,还是非药物干预措施,都会造成对享有和行使人权的限制。在医学和药物措施中,为追踪、排查、确定和诊治受感染者而采取的许多手段将限制人权。在非药物干预措施中,许多社会干预措施也会对享有和行使人权造成限制。本文中所称疫情防控措施对人权的限制即指这两种情况,并以其为研究对象。

   疫情防控措施除了直接影响即限制人权之享有和行使,还具有间接影响人权享有和行使的效果。首先,国家用于保障人权的资源将受到影响。在国家收入很可能因疫情减少的同时,国家需要为防控疫情投入大量的资源,例如但不限于建设临时医院和病房、为染病者提供免费治疗、承担隔离的费用等,这可能或必然减少对其他人权保障领域的相对资源投入、影响这些领域中的权利享有。这甚至可能体现在作为防控疫情目标本身的生命权和健康权领域。在疫情期间,医疗人力和物力资源将处于极为紧张的状态,甚至可能出现对医疗资源的“挤兑”。为了尽可能保证或预留充分的医疗资源以应对疫情,国家很可能需要采取许多措施,包括暂停对某些患者或疾病的治疗、抽调医务人员和物资支援受疫情严重影响的地区、征收和统一调配某些医疗物资等措施,这些措施都可能影响生命权和健康权。其次,国家履行其实现人权的积极义务的能力将受到影响。除了上述资源的减少和再分配可能造成的影响外,某些防控措施在客观上将影响国家履行其人权义务的能力,特别是履行其实现义务的能力。同样,即使在生命权和健康权方面,国家履行其实现义务的能力也将受到影响。根据国际人权法中的理解,在生命权方面,“为处理保护生命权的适足条件而应采取的措施包括,适时采取旨在确保个人毫不拖延地获得食物、水、住所、保健、电力和卫生等基本商品和服务的措施,以及采取旨在促进并有助于创造适足的一般条件的其他措施,如支持有效的紧急健康服务、应急行动(包括消防员、救护车和警察)和社会住房方案”。而健康权作为“一项综合权利,不仅包括及时获得适当的医疗服务,还包括获得健康的基本决定因素,如安全用水和适足卫生设施的获取,安全食品、营养和住房的充分供应,健康的职业和环境条件,健康(包括性健康和生殖健康)方面的教育和信息的获取,以及免受歧视”。同样,在疫情期间,国家采取的防控措施造成的一些客观情况,如交通不便、物流受阻、服务不足,可能影响国家提供健康的基本决定因素或保护生命权的能力,进而影响健康权甚至生命权的享有。

   而且,疫情本身对人权的影响与国家采取防控措施对人权的直接和间接影响可能相互交叉。例如,无论是疫情本身导致的某些行业的萧条甚至停业,还是国家采取应对措施关闭某些行业,都有可能造成失业,国家可投入资源的绝对或相对减少还可能影响失业保障;再如,无论是作为医学措施的强制隔离感染者或疑似感染者,还是作为社会干预措施的限制和禁止人员流动,都会影响个人的迁徙自由甚至人身自由。

   上述内容表明,疫情本身以及国家采取的防控措施对人权有重大的影响。而从人权来看,则是几乎所有人权都会受到影响。如果以规定个人权利的《公民权利公约》第6至27条和《经济社会文化权利国际公约》(以下简称《经社文权利公约)第6至15条为考察范围,就会发现,其中极少有不受疫情及国家所采取的防控措施的直接或间接影响的条款;也许,只有《公民权利公约》第11条(禁止因债务原因而被监禁)、第15条(禁止溯及既往的刑法)不会受到影响。除此之外,即使是一些表面上看来与疫情或其防控无关的权利,在某些条件得到满足的情况下,也会被牵连。例如,《公民权利公约》第14条第3款(丑)项保障刑事被告有相当时间和便利准备他的辩护并与他自己选择的律师联络,可以想象,这种“便利”和与律师“联络”都可能受到影响;第14条第3款(寅)项保障刑事被告的受审时间不被无故拖延,疫情可能成为拖延审判的一个理由;第16条规定的是法律人格权,而在大量疫病患者亡故时,如果后事未加妥善处理,就可能引起这一条之下的问题;第23条规定婚姻与家庭权利,而在疫情期间,结婚权和离婚权的行使必然受到影响;第25条规定的政治权利也会受到影响——比如有大量人群聚集的竞选活动必然会受到限制,投票活动即使进行,也必然受到很大的制约;而在《经社文权利公约》中,即使是第14条规定的缔约国应在2年内订定周详行动计划、推行免费强迫初等教育的义务,其履行也可能因为疫情而被延缓。

   尽管几乎所有人权都会受到疫情以及国家采取的防控措施的影响,但是,本文并不旨在全面列举受影响的所有权利,而只重点分析必然或最有可能受到疫情防控措施的直接影响即限制的权利。

   为防控疫情而限制人权的享有和行使是国际人权标准明文允许的。在人权领域中,极少人权是绝对的、在任何时候都不受限制的;绝大部分人权都会因为各种各样的原因而可能受到限制。而在限制人权的原因或根据中,有一个就是公共卫生。例如,根据《公民权利公约》,公共卫生就是限制第12条规定的迁徙自由、第18条规定的宗教和信仰自由、第19条规定的表达自由、第21条规定的集会自由和第22条规定的结社自由的明确依据之一。而在新冠病毒流行这样的疫情期间,由于疫情性质的严重性和影响的广泛性,以及在将限制定义为“直接影响”之时,可能受到限制的权利会更多。《经社文权利公约》规定实质性权利的各条很少有像《公民权利公约》那样的限制款项。不过,该公约第4条规定,国家可对其所规定的权利加以法律明定的限制,只要所定限制以与此类权利的性质不相抵触为准,且加以限制的唯一目的在于增进民主社会的公共福利。根据对“公共福利”的通常解释,国家安全、公共秩序、公共卫生或公共道德等看来都是公共福利的子项、在其范围之内。因此,同样可以基于公共卫生的理由限制经济、社会和文化权利的享有和行使。

  

   二、受到疫情防控措施限制的权利

  

   诸多人权会受到疫情防控措施的限制,但有些权利受到更多的限制,这些权利将是分析的重点。由于所有人权都是相互依赖、不可分割的,因此本文在分析这些重点权利时,往往会将联系紧密的权利合并,而不论其在归类意义上分属《公民权利公约》还是《经社文权利公约》。

   (一)迁徙自由和人身自由

《公民权利公约》第12条第1款规定,“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择居住地的自由”,即个人有在一国全部领土内“自由移动的权利”。不过,该条第3款紧接着规定,这一自由可以基于公共卫生等理由受到限制。在发生疫情时,由于人员的自由移动带有传播和扩散疾病的很大风险,因此限制迁徙自由或移动自由是最重要的社会干预措施之一。各国在抗击新冠疫情时,必然要或多或少地限制迁徙自由,不仅包括限制甚至禁止人员在不同地域之间、在日常生活范围内的流动,而且包括更为严格的限制措施,如隔离和检疫。实际上,在起草《公民权利公约》第12条第3款时,所提到的限制迁徙自由的一种典型情形,就是为阻止传染疾病的传播而采取的检疫措施。世界卫生组织《国际卫生条例》(2005年)第18条第1款建议国家可对人员采取的许多措施,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/122424.html
收藏