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何田田:《国际卫生条例》下的“国际关注的突发公共卫生事件”:规范分析、实施困境与治理路径

更新时间:2020-08-11 09:16:43
作者: 何田田  

   内容提要:《国际卫生条例》(2005)是目前管理全球卫生安全的唯一法律框架。“国际关注的突发公共卫生事件”是《国际卫生条例》创建的全球突发公共卫生事件警报机制,也是目前世界卫生组织用于应对全球公共卫生危机唯一的法律工具。《国际卫生条例》下的“国际关注的突发公共卫生事件”有其重要的法理层次、法律逻辑与运行方法,但现实中遇到了诸多挑战,例如宣布时间、宣布标准和宣布后的法律遵守,以及缔约国在“国际关注的突发公共卫生事件”宣布后合作与援助的意愿等。《国际卫生条例》是保护世界人口免受公共卫生威胁影响的一种集体方法,“国际关注的突发公共卫生事件”机制的解释和适用需要符合《国际卫生条例》的目的与宗旨,需要充分发挥世界卫生组织的独特作用,目前可从世界卫生组织内部治理路径推动破解其遇到的困境。

   关键词:《国际卫生条例》;国际关注的突发公共卫生事件;新冠肺炎疫情;世界卫生组织

  

   2020年1月31日,世界卫生组织(以下简称“世卫组织”)总干事宣布新型冠状病毒肺炎疫情构成“国际关注的突发公共卫生事件”(Public Health Emergency of International Concern, 以下简称“PHEIC”),同时根据《国际卫生条例》(以下简称《条例》)发布了临时建议;2020年5月1日,世卫组织总干事按《条例》再次评估全球情况后,宣布了维持PHEIC的决定。

   PHEIC是《条例》下全球重大突发公共卫生事件的警报机制。宣布PHEIC意味着出现重大公共卫生危机,全球进入响应期。本文将在国际法层面讨论PHEIC这一重要制度,通过回顾以往PHEIC中世卫组织与《条例》缔约国的实践,结合风险管理全流程,探析PHEIC制度的法律内涵、实施困境及其治理完善,以期推动对全球卫生法治的理解与思考。

  

   一、PHEIC的规范分析

  

   (一)《条例》的修订与PHEIC的定义

   国际社会很早就认识到需要通过国际合作以防止和遏制传染病的全球蔓延。2005年5月,世卫组织的主要决策机构世界卫生大会通过了新修订的《条例》。2007年《条例》生效,成为目前国际法上唯一用于应对传染病疫情和其它突发公共卫生事件的“硬法”,具有里程碑意义。

   《条例》是一个基于疾病与健康的具有法律约束力的条约。为有效应对有国际传播风险的新发或再发疾病以及化学物、有毒物和放射物的威胁,《条例》要求各缔约国构建一系列监测和应对的核心能力,涵盖“对人类构成或可能构成严重危害的任何疾病或医学问题,无论其病因或来源如何”。这是在国际法上首次将“全危害策略”(all harzards approach)纳入了公共卫生领域。不问病因与来源的“全危害策略”,决定了公共卫生风险防范与应对方法的转变。《条例》的直接前身是1969年《国际卫生条例》,表1列出了《条例》生效前后主要内容的对比。

   由表1“变化点”列可见,“扩大”是《条例》生效前后转变的关键词。“全危害策略”扩大了公共卫生风险的范围,决定了流行病学数据处理、事件通报、风险评估、紧急应对与卫生措施等各方面都需适用一种新的扩大性公共卫生方法。PHEIC正是这一“全危害策略”与扩大公共卫生方法下的重要创新,经190多个缔约国反复谈判而成,且得到共同接受的全球风险警报。《条例》第1条中的PHEIC定义如下:

   “国际关注的突发公共卫生事件”是指根据本条例规定所确定的不同寻常的事件:

   (一)通过疾病的国际传播构成对其他国家的公共卫生风险;以及

   (二)可能需要采取协调一致的国际应对措施。PHEIC的定义尽管从表面上看似清晰,但在具体事件的适用和决定中,以及在PHEIC宣布后公共卫生应对工作的领导、协调和管理过程中,存在相当复杂的实施问题。每次PHEIC都引起全球卫生法律与治理专家对《条例》的解释和运用以及世界卫生组织工作的高度关注。

   (二)PHEIC的层面区分

   《条例》有196个缔约国,世卫组织在实施《条例》方面发挥协调作用。因此,就《条例》文本中PHEIC规范层面的讨论应当分为缔约国与世卫组织两个层面。明确这种层面区分相当有必要,是理解《条例》下不同主体的义务与职责、PHEIC实施问题的重要基础。

   1. 缔约国的义务

   在缔约国层面,《条例》规定了各个国家必须达到一套监测和应对“核心能力要求”,以发现、评估、通报和与核实潜在PHEIC事件。

   第一,《条例》对缔约国核心能力落实提出了严格的时间要求。其一,根据“附件1:监测和应对的核心能力要求”(以下简称“附件1”)和《条例》第5条,每个缔约国应在《条例》生效后两年内评估现有能力,在生效后五年内发展和保持监测(发现、评估、通报和报告)能力;其二,根据附件1和《条例》第6条,缔约国国家层面主管机关在48小时内评估所有紧急事件,如果评估结果符合潜在PHEIC标准,应在24小时内通报世卫组织。其三,根据《条例》第10条,缔约国有义务在24小时内核实、答复世卫组织从其他来源获知的潜在PHEIC信息。

   第二,与潜在PHEIC的评估与决策核心能力最相关的规定是《条例》“附件2:评估和通报可能构成PHEIC的决策文件”(以下简称“附件2”)。作为一份帮助缔约国发现、评估和报告可能具有公共卫生意义事件的决策文件,附件2操作性较强,像流程图一样,只需要按指引的步骤,对四个问题判断“是”或“否”;只要有两个“是”,就需要向世卫组织通报。

   2.世卫组织的职责

   如果缔约国向世卫组织通报了潜在PHEIC,或世卫组织主动提出询问要求,PHEIC的评估就进入世卫组织层面,即总干事负有决定某个事件是否构成PHEIC的专属权力。在世卫组织层面,总干事确定PHEIC涉及考虑因素、程序要求与直接后果三个方面。

   第一,考虑因素。根据《条例》第12条第4款,总干事宣布PHEIC应该考虑五个因素,包括缔约国提供的信息;附件2所含的决策文件;突发事件委员会的建议;科学原则以及现有的科学依据和其他有关信息;以及对人类健康危险度、疾病国际传播风险和对国际交通干扰危险度的评估。除该款以外,世卫组织没有提供其他用可于决定PHEIC的具体实质标准。不过,总干事于2016年向世界卫生大会提交的一份报告(以下简称《2016年报告》)可以提供一些参考。

   第二,程序要求。根据《条例》第12条和第49条,总干事评估后,如认为PHEIC正在发生,第一步是与发生事件的缔约国磋商;如果该国同意,总干事仅需就临时建议征求的意见;如果经磋商48小时意见不一致,总干事应成立和召集委员会讨论,考虑是否做出宣布PHEIC的决定。

   第三,直接后果。根据《条例》第15条,总干事决定后的直接法律后果仅有一个,即发布不具有法律拘束力的临时建议。临时建议公布三个月后自动失效,但可修改、延续或随时撤销。临时建议实际上就是对公共卫生事件的应急管理建议,是世卫组织为减少在面对正在出现的公共卫生威胁时各国的措施前后不一、缺乏协调和没有根据的现象而发布的;因此,临时措施是应对PHEIC的“没有法律拘束力”的全球标准。

   (三)PHEIC的前置步骤与判断权力

   由于《条例》中PHEIC定义的概括性与开放性,无法从文本用语得出较具体的适用标准。按照风险管理的基本方法,以及以“风险”为基础的预警法律分析,本文认为,在《条例》文本背后,PHEIC包含着公共卫生事件的信息流动、风险评估以及决定应对三个阶段。

   1. 信息流动阶段

   启动PHEIC的基础是及时有效的信息流动。信息流动一般包括危害发现、监测和验证,亦称流行病学情报(epidemic intelligence)。在有国际传播可能的公共卫生事件面前,尽早发现和让信息流动是有效应对的基础,能为后续的评估和决策提供重要保障。《条例》载有“24小时内”“48小时内”等快速的严格时间要求,就是尽早“与时间赛跑”的卫生治理特点的体现。但是,应该注意到,这种严格的、以小时为单位的时间框架,对缔约国来说,是指国家层面的;附件1对于缔约国的社区、基层或中层的要求,是立即评估或向国家级机构报告,遵循的是各国国内法。尽管《条例》没有明确提出,但各国国家层面的卫生立法是《条例》实施的重要保证,是国际法与国内法衔接之处。

   本文认为,《条例》中启动PHEIC的信息处理与流动,是国家和世卫组织均需承担的义务,是信息“监测、通报、共享、磋商与核实”的全过程和多层面要求。在《条例》第二编(第5—14条)确立的信息机制中,第6条“通报”规定了领土内发生事件的缔约国有及时和持续通报信息的义务,是启动潜在PHEIC信息流动的重要条款。世卫组织审查委员会在2009年甲型H1N1流感大流行的报告(以下简称《2011年报告》)中指出,第6条的信息义务在一定程度上取决于缔约国国家归口单位的运作方式,每个国家归口单位的运作方式有很大不同;就许多事件,世卫组织是通过非正式来源获悉后,再向国家归口单位验证并要求提供后续信息的。

   2. 风险评估阶段

   在信息与数据的基础上,快速风险评估是预警PHEIC的必要步骤;风险评估后,各缔约国根据《条例》附件2的要求,决定是否需要通报。在法律层面,PHEIC的风险评估可以从特点、依据和时间三方面分析。

   第一,突发公共卫生事件的风险评估首先是个科学问题。风险评估的定义、方法以及过程均表明,它主要是一个科学判断,且这些判断有一定开放性,较难用纯粹的法律术语描述。《条例》要求每个缔约国在国家层面必须具备风险评估的核心能力。

   第二,突发公共卫生事件的实际风险评估时间不容易确定。附件1要求的国家层面的风险评估时间是48小时,评估后的决策时间是24小时,但在实践中,实际的评估工作时间不容易确定。世卫组织《2016年报告》指出,根据缔约国技术信息、资源和能力的可得性,包括国家归口单位的力量和资历,评估工作可能需要数天。也正是基于这种考量,《条例》纳入了第8条的磋商机制,以及通过第9条赋予世卫组织有权从其它信息来源多方位地收集信息的权力。

   第三,缔约国风险评估后、向世卫组织通报前的决策依据是附件2。为了将科学的风险评估结果尽可能地“标准化”与“法律化”,《条例》提供了附件2。由于目前大多数突发公共卫生事件的风险描述是定性评估,这种评估结果就可以直接作为回答附件2四个标准问题的答案(即“是”与“否”)。附件2作为一份科学法律化的决策文件,有必要作单独讨论。

   附件2是《条例》谈判的产物,其“算法”的启动前提是“由国家监测系统发现的事件”。在《条例》谈判时,附件2是政府间工作组的谈判代表辩论的重点之一。谈判的最初方案由一个特设专家委员会起草完成,当时意在以一个尽可能简单、可用性高的科学方法,帮助缔约国提高潜在PHEIC事件的警惕。但各谈判方对于是否以疾病清单形式决策通报有分歧,于是在最初方案中增加了现在附件2流程图中的最顶层方框,即“由国家监测系统发现的事件”作为启动整个附件2评估“算法”的起始步骤。在这样的前提下,附件2中“不问原因或病源”的新病原体评估与通报才得到谈判各方的接受。?

附件2作为一份国际条约中“科学条款”的一部分,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
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