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巩固:美国原告资格演变及对公民诉讼的影响解析

更新时间:2020-07-24 08:50:33
作者: 巩固  

   摘要:  美国原告资格经历了从以“权利侵害”为核心到以“事实损害”为核心的演变。从历史角度看,这种变化反映了现代社会变迁中立法、行政、司法三权在维护环境公益方面的角色转换,是环境问题的复杂性与司法能力的有限性使然。现行原告资格具有过滤案件、保持司法弹性、防止虚假诉讼、便于司法操作、维护权力分立等功能,但也不乏局限之处,我国不宜照搬。其反映的原告资格应适度控制、发挥多种功能的基本原理值得认真对待。当前我国环境公益诉讼关于原告的资格规定过于宽泛,功能单一,未来应补充完善。

   关键词:  公民诉讼;原告资格;事实损害;私法模式;公益模式

   美国公民诉讼立法中有关“任何人(或‘公民’)均可代表自己提起一项民事诉讼”的宽泛表述向来为我国学界所关注,但实践中公民诉讼的提起仍受多重限制,其中最重要的是最高法院通过宪法解释发展出的“原告资格”(standing)理论及其相应规则。[1]原告资格对适格原告提出了诸多要求,并呈现出宽严不一的变化,增加了案件受理的难度和不可预测性,学界以往对此多加鞭挞,将之归于法官的保守或反环保。然而,对于这一源远流长、迄今仍发挥着重要作用的制度,任何“一边倒”的绝对臧否都难免失之简单和片面,均不能为我国的法制建设提供正确参考。

  

   本文在对美国原告资格的发展演变进行梳理的基础上,结合历史背景和典型判例,力求对其之于公民诉讼的价值功能、利弊优缺进行全面挖掘和呈现。本文的基本判断是,原告资格的出现与发展是现代社会司法处理公共事务的内在困境使然;美国现行原告资格既总体合理,又不乏弊端;对我国环境公益诉讼制度的建设来说,应主要借鉴的是其原理而不是其具体做法。

  

   一、从权利侵害到事实损害:美国原告资格的变迁轨迹

  

   在美国,独立的原告资格规则主要是公法领域的事物,其诞生可被理解为是“二十世纪二三十年代国家和法院围绕正在出现的管制国之合宪性所展开的激烈斗争的一部分”,[2]其发展演变始终与管制的发展密切相关。

  

   二十世纪早期,美国由自由资本主义阶段进入了垄断资本主义阶段,经济、社会领域中大量问题涌现,需要国家进行更多干预,但国会制定的管制立法经常受到来自司法的挑战。为避免司法的不当干扰,以布兰代斯(Brandeis)和法兰克福(Frankfurter)为代表的开明法官利用宪法发展出了一套“可诉性原理”(justiciability doctrine)来限制司法权力,其关键的制度设计即为对原告资格的限定。据此,美国宪法第三条有关司法权及“案件”(case)和“争议”(controversy)的规定,以及经典判例Marbury v.Madison案中对司法保护“既得法律权利”(vested legal right)的强调,被引申为司法权只能在法律权利受害时方得启动,[3]从而排除了那些与其个人权利无关的原告对管制的挑战资格。由于能否起诉取决于法律权利之有无,因此,此种原告资格理论又被称为“法律权利说”(legal right doctrine)。美国原告资格演变及对公民诉讼的影响解析法制与社会发展

  

   “法律权利说”减少了管制立法的司法羁绊,但这种严苛标准对法院的束缚是一把双刃剑,其使得不属于管制直接对象的人难以表明权利受到侵害,但实际利益受到不利影响的“受益人”(beneficiary)难以获得司法保护,并且其也不利于在管制带来行政权扩张的同时通过司法审查予以控制。在此背景下,二十世纪四五十年代以来,法院把“法律权利说”扩大为“法律权益规则”(legal interest test),认为即使没有法律权利受到伤害,只要有“受到法律保护的利益”(legally protected interest)受到伤害,司法也应予以保护。“任何一类利益主体,只要制定法(隐含或明确地)要求行政官员在制定行政政策时必须予以考虑,就享有起诉资格。”[4] 1946年的《行政程序法》更是明确认可了“受到相关法意义范围内的行政行为的不利影响或损害者”的诉权,使之成为与“法律权利受侵害者”并行的适格原告。[5]不过,这里的“不利影响”受到在“相关法意义范围内”的限制,仅限于制定法有明确规定的特殊情形,仅为“法律权益规则”的有限补充。但“相关法意义范围内”的模糊性,为法院通过宽泛解释进行权力扩张提供了便利,也为日后原告资格的突变埋下了伏笔。

  

   二十世纪六七十年代,美国社会进入了管制高峰,在民权、环保、反战等社会运动的推动下,加强管制审查、扩大权利救济的需求高涨,这就要求司法进一步降低起诉门槛、放宽原告资格。对此,法院主要通过对“法定不利影响”的宽泛解释来回应,最终发展出由“事实损害”和“利益区间”构成的两部制标准体系。

  

   在1970年的Association of Data Processing Service Organizations v. Camp案中(以下简称“Data Processing案”),[6]原告认为货币监理官允许国民银行从事数据处理业务的决定损害其利益。由于该案不存在对法律权利的侵害,故法院主要利用“法定不利影响说”进行处理,并对该说的两大核心要件——“不利影响或损害”与“法定”——都作出了突破性解释。其中最重要的是提出了日后成为原告资格核心概念的“事实损害”(injury in fact),并将之提到了宪法高度。判决指出,“如果原告主张被控行为对其产生了事实上的伤害,不论经济的或其他”,[7]就已满足受案标准,并把原本从《行政程序法》规定的“不利影响或伤害”中演化出的“事实损害”直接当作宪法第三条的要求,使之具有了作为宪法要求的优先性和普遍效力。另一方面,判决对“相关法意义范围内”作了泛化解释,认为只需要考虑诉讼利益是否位于国会所试图保护的利益区间。由此,“受到相关法意义范围内的不利影响或损害”被解读为仅仅意味着“受到法律想要防止的那些方面的不利影响或损害”。“换言之,法院把对法定审查条款的要求转化成只要求原告的主张在法律试图保护的‘利益区间’之内”,从而“授予任何情况下受到事实损害的一方以寻求审查的资格,而不管是否缺乏法律权利或明确的法律规定”。[8]如此宽松的标准显然“几乎什么都限制不了”,“该标准因此大大降低了原告资格的要求,使得法院和评论者的注意力都放在事实损害要件上”。[9]

  

   经此处理后的原告资格规则发生了可谓翻天覆地的变化,权利有无已不具意义,“法定”在很大程度上也仅为象征,而事实损害成为其核心要件,并打着宪法的旗号具有了针对一切案件的普遍效力。在任何案件中原告资格所均须满足的“不可克减的最低标准”,[10]日益成为今后公民诉讼的最大挑战。

  

   “事实损害”标准对环境案件的影响首先出现在1972年的Sierra Club v. Morton 案中(以下简称“Morton案”)。[11]在该案中,塞拉俱乐部对林业局批准的迪斯尼公司在矿金峡谷开发娱乐项目的计划提出异议,认为该项目会损害自然环境,但未表明对自己利益的具体损害,从而遭到了法院的拒绝。法院认为,有权提请司法审查者必须自身受到损害,[12]仅仅辩称作为环保组织在自然保护方面有“特殊利益”是不够的。[13]法院还系统阐述了获得原告资格所需满足的其他要件:即“损害可追溯于被挑战的行为”、“可通过支持性司法裁决获得补救”、“在被指控违反的法律所保护的利益区间之内”等。这些要件都与损害密切相关,充分表明了损害在原告资格中的核心地位,并对公民诉讼立法产生了直接影响。如1972年《清洁水法》的公民诉讼条款把有原告资格的“公民”限定为“一个或一些其利益受到或将要受到不利影响的人”,[14]为后续多数立法所效仿。

  

   不过,尽管法院在Morton案中坚持必须要有事实损害,但在七十年代浓厚的权利运动及环保氛围下,法院对原告资格往往从宽认定、审查宽松,事实损害实际上仅为一种形式性要求。也就是说,只要原告以此名义提出,起诉资格很容易得到认可。即使在Morton案中,判决在否定原告资格的同时甚至明确指出,只要原告以“正常的方式”提出要求,即修改诉状表明其自身或成员受到伤害,案件即可获得受理。在另外一些经典判例中,如United States v. Students Challenging Regulatory Agency Procedures案(以下简称“SCRAP案”)、[15]Tennessee Vally Auth v. Hill案等,[16]法院也都认可了对原告影响极其间接、轻微的事实损害。“在这种标准之下,原告资格的关键问题变成了一种原告可以很容易就能满足的例行公事,只要其小心地使其主张符合被认可的形式。”[17]

  

   进入八十年代以后,以事实损害为核心的原告资格规则框架未变、名称未改,但在实质内容和效果上发生了根本性逆转。法院开始通过对要件判断标准的严格化来收紧原告资格,并强调事实损害的具体、确实和独特,对因果关系与可补救性的要求也日渐严苛。这一点,在1992年的Lujan v. Defenders of Wildlife案中(以下简称“Lujan案”)得到了充分体现。[18]

  

   在Lujan案中,环保组织挑战内政部制定的对境外政府行为豁免适用《濒危物种法》的规章,并认为该豁免会导致美国所资助的境外项目破坏濒危物种的栖息地,对其打算出国欣赏濒危动物的两位成员构成损害。该案判决梳理了以往的判例,系统归纳了由事实损害、因果关系和可司法补救性三要件构成的原告资格规则体系,重申其为“不可缩减的宪法上的最低要求”。这些内容本身并无新意,但判决的推理使对这些要件的认定变得细密、严苛。该判决认为,“事实损害”的构成必须满足两个条件:第一,具体、特定(concrete and particularized);第二,实际或迫切(actual or imminent)而非推测或假设(conjectural 或hypothetical)。前者要求原告必须实际使用被诉行为所直接影响的地区,而非粗略地“在邻近地区”;后者要求损害“很有可能”,如果原告只有重返受影响地区的概括意图,并无具体计划和行动,均不能表明伤害的“实际或迫切”。在可补救性方面,该判决认为,判决结果对内政部的影响是不确定的,美国资金只占很小比例的境外项目是否受到影响也是不确定的,原告并不必然从支持性判决中获得救济。更有甚者以宪法为基础,对公民诉讼条款本身的合宪性提出了质疑,认为国会通过立法赋予诉权的权力仍要受到宪法第三条所规定的司法权的范围和第二条所规定的分权原则的限制,而公民诉讼条款与之不符。“允许国会把对于公共官员守法的无差别的公共利益转化成一种可在法庭上辩护的个人权利,将允许国会把行政首脑最重要的宪法职责——切实使法律得到忠实执行——从总统转移到法院手中。”[19]

  

Lujan案是“法院首次在国会通过成文法制定的公民诉讼条款明确授予原告资格的情况下拒绝原告资格”。[20]该案清楚地表明,即使有公民诉讼的宽泛授权,公民的原告资格仍然要受到作为“宪法要求”的事实损害规则的检验。而在认定标准上,Lujan案使之前曾被大大虚化的原告资格审查变成了严苛的要求,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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