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巩固:绿色发展与环境立法新思维

——兼评《土壤污染防治法》

更新时间:2019-01-29 01:01:02
作者: 巩固  

   【摘要】 绿色发展追求环境保护与经济发展的互相促进和内在统一。绿色发展法既要实现环境约束普遍化,又要秉持现实主义思维建设切实可行的具体制度,对传统环境立法提出新的要求与挑战,一是政府主体的身份多重与责任扩展,二是法律主体的类型多元与角色多变,三是以全面激励保证实施动力,四是内容强调可操作性,五是与其他法协调、分工,着重建设特色制度。依此观之,《土壤污染防治法》不乏亮点与进步,但总体仍受制于传统模式,未来须完善、提升。

   【中文关键词】 绿色发展;环境立法;新思维;《土壤污染防治法》

  

   中共十八大以来,中央对环境保护的重视程度空前、实践力度空前、政策出台密集度空前,中共十九大更延续此热潮并将之推向新的高度,种种先进思想、创新举措不胜枚举,为环境法治的变革与提升积蓄了大量资源。可以说,当前中国法治的“环境时刻”[1]已然到来。然而,从热情到法制,并非轻而易举、一马平川。立法者能否充分把握历史机遇,制定出科学、高效、内具实施动力的环境“良法”,把经由政治动员、行政强力、社会启蒙和各种利益耦合所形成的强大社会动能引入到可常规、持续、自动运行的法制轨道上,实现环保主力由“政治动员”向“法治保障”的转变,仍面临诸多挑战。毕竟,绿色发展也好,生态文明建设也罢,都具有深刻变革色彩,并因而对相关立法提出了先进的、具有重大变革意义的要求。如果立法者不能敏锐捕捉这些要求并通过妥当的制度安排予以回应,如果环境立法的思维和模式还停留在过去,机械因循或受制于已经实践检验表明并不尽如人意的“传统”,那最终酿出的,仍可能是黑色发展的工业文明旧酒,哪怕瓶口贴上从已走在前列的政策文件或探索实践中复制过来的新概念标签。

   绿色发展对环境法带来哪些要求与挑战,传统环境立法存在哪些不足,本文在此略作探讨,并以最新通过的、对绿色发展具有重大意义的《土壤污染防治法》为例进行说明。

  

   一、从“两山论”解析绿色发展

  

   “绿色发展理念是马克思主义生态文明理论同我国经济社会发展实际相结合的创新理念,是深刻体现新阶段我国经济社会发展规律的重大理念。执政党不但就推进生态文明建设作出系统的顶层设计与具体部署,而且将其上升到党和国家发展战略的高度,鲜明提出绿色发展理念。”[2]绿色发展与生态文明同根同源、一脉相承。中共中央总书记习近平有关生态文明建设的“两山论”中蕴含着绿色发展的精髓与要义。

   第一,绿色发展的价值观:珍爱环境。“绿水青山就是金山银山”首先体现了珍视环境、重视资源、尊重生态、敬畏自然的环境价值观。生态兴则文明兴,生态衰则文明衰,生态环境是发展的基础,文明的根基,对人类具有重要的工具价值。另一方面,“就是”二字则表明,即使不考虑对经济、生活的工具性作用,良好环境本身也具宝贵价值,有其独立存在的意义,值得珍爱和保护。就此而言,绿色发展就是把环境价值奉为核心价值的发展,全面挖掘、准确识别、充分确认各种环境价值并予以系统保护,是绿色发展的应有之义。

   第二,绿色发展的问题论:发展不足。绿水青山如此珍贵,为何实践中却频遭涂炭,辗转难求?由诸多怀揣美好梦想的人类先锋历险开拓、无数为全人类谋幸福的志士仁人艰苦奋斗得来的工业文明为何却招致环境灾难,把人和自然推向“异化”深渊?对此,一句“宁要金山银山,不要绿水青山”就是全部答案。

   “宁要金山银山,不要绿水青山”首先意味着发展的片面与失衡。这种片面与失衡,表面看,发生在人与自然、经济发展与环境保护之间,为了前者而牺牲后者,是一个“环境正义”问题。但深入分析可见,其本质上仍是一个人类社会内部的“社会正义”问题:是不同群体之间的环境利益分配不均的问题,是为了少数人的经济利益不惜牺牲全体社会成员所共享的生态利益的问题,是发展的成果与其相应的环境代价没有得到公平分配的问题。另一方面,“宁要金山银山,不要绿水青山”也意味着发展的初级与低端。之所以要金山银山就得“不要”绿水青山,在根本上是发展的技术、水平、模式限制的结果,是发展的“低端”所致。在生产力不够发达的初级工业化阶段,经济发展须付出污染代价几乎是难以摆脱的魔咒,“先污染,后治理”几乎是每个工业发达国家都曾走过的弯路,也是我国早有认识、一再声称要避免而终究未能如愿的遗憾,其归根到底是由于发展的水平、程度、层次不够高。

   综合这两方面来看,环境问题与当前困扰我国的其他社会问题根源一致,本质上都是发展的问题,是发展不够平衡和充分的问题。正如中共十九大报告所指出的,“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,“更加突出的问题是发展不平衡不充分”。[3]就此而言,绿色发展就是矫正传统路径,扭转不均衡、不充分状态的发展。

   第三,绿色发展的对策论:高端发展。要协调发展和充分发展,就须“既要金山银山,也要绿水青山”。一方面,“发展是解决我国一切问题的基础和关键”,[4]环境问题也不例外,且更须明确和强调。发展中的问题只能通过更好的发展来解决,更高层次的生态文明只能在工业文明高度发达的基础上建立起来,不可避免地带有“后工业”特征。[5]只有明确此点,人们的环保实践才不至于偏离正确方向,陷入没有目标的“自然主义”,走向历史倒退。另一方面,一种能够做到“既要金山银山,又要绿水青山”的发展,只能是制度、思想高度发达从而能全面反映、准确识别、合理满足人的各种需求,平衡不同群体利益的发展;只能是科技高度发达从而能突破环境资源约束、科学技术瓶颈,极大实现生产零排放、低碳生活、循环利用的发展。就此而言,绿色发展是更高层次和水平的发展,只能建立在高度发达的技术、制度和思想之上,需要通过三者的创新来实现。

   第四,绿色发展的实践论:环保驱动。任何转型都是伴有阵痛、付出代价的波折过程,[6]文明发展更是回应“挑战”的结果。[7]在实践层面,要想实现“既要金山银山,也要绿水青山”,就要把环境置于优先位置,以环保来促进发展、“倒逼”发展、提升发展。为此,一方面,绿色发展须以环保为前提和底线,在“环境硬约束”[8]下进行生产、生活。另一方面,绿色发展须以环保为动力和抓手。通过不断提高环保标准、丰富环保要求,“倒逼”企业转型升级,“迫使”其探索更加环保的绿色产品和技术。以保护和改善环境为内容,为传统产业降低环境危害、消除环境后果提供服务的环保产业和环境经济将不断发展壮大,终将成为国民经济的重要部分。就此而言,绿色发展就是以环保为驱动的发展,“绿色”既是约束更是动力,环保已超出环境范畴而成为经济提升、社会变革的撬动支点。

   第五,绿色发展的目标论:绿色富国。“绿水青山就是金山银山”还体现了绿色发展的终极目标,其所要实现的理想状态,不仅是既有金山银山又有绿水青山,而且二者之间要形成良好、正向的互动关系,即优美的生态环境本身成为能够创造财富的生产力。惟其如此,才能根本消除传统发展模式下发展与环保的内在紧张,实现人与自然矛盾的真正“和解”,[9]才能真正超越通过对人与自然的征服、奴役和异化来积累物质财富的工业文明,实现人与自然的和谐。就此而言,生态文明所要实现的“生产发展、生活富裕、生态良好”并非分散、孤立可分别实现的独立指标,而是彼此关联、一体三面的有机整体,必须共同实现。也只有在此意义上,绿色发展才展现出其与当前一些国家通过转移污染、掠夺资源、拖延隔离来孤立地、片面地、暂时性地解决本国局部问题的“环境殖民主义”的本质区别,展现出与以迪拜棕榈岛、拉斯维加斯赌城为代表的堆砌在金钱和欲望之上、供少数人享用的“沙漠绿洲”的区别,展现其彻底解决问题、全面提升文明的先进性。就此而言,绿色发展是绿色富国的发展,是成为富裕的动力和来源的发展。

  

   二、绿色发展的制度需求与法制意蕴

  

   “绿色发展是在环境硬约束下的发展,属于参与传统发展建设的主体不乐意接受的发展类型,它的实行必须借助于绿色发展法的强力推行。”[10]“绿色发展法”相比于传统法的独特之处,可分别从“绿色”和“发展”这两大关键词切入把握。

   (一)绿色底色:环境约束普遍化

   绿色,是绿色发展法的气质和底色,应贯彻于相关制度的每一个细节。这里所谓“绿色”,不仅指相关立法在客观效果上有助于保护环境,更意味着在内容上按照环保要求确定权利、义务,设置责任、激励,从而使法律规则切实体现生态规律,反映环境需求。惟其如此,才能真正长远、全面、根本性地保护环境。这是绿色发展法与传统环境法的重要区别。主要为西方发达国家所开创的现代环境法,是在以“八大公害”为代表的重大环境事件和由此引发的社会运动的推动下生成的,具有强烈的危机应对色彩,带有头痛医头的弊端,对生态规律、环境需求只有部分的、浅层的贯彻和体现,是一种斑驳的“浅绿”。绿色发展法则是对传统环境法的提升与超越,要求全面“深绿”,即把环境原理、生态规律全面渗透于法律之中,实现自然法则与法律规则的融合。

   一是确立“环境极限”理念。负载有额是最基本的生态规律,一切人为环境问题都是人类活动的影响超出某种边界、极限的结果。确立环境极限思维,以生态系统的承载力为基础进行思考是构建环境法律制度的首要前提。[11]在传统法中,环境极限已得到一定程度的确认和构建,但无论范围还是精准度,都较为局限。譬如,当前环境法主要调整产业活动,诸多单个看来影响甚微但总量巨大的生活行为、消费活动,还基本不受约束。绿色发展法要求更全面、充分地贯彻极限思维,把各种环境影响纳入调整范围。

   二是确立“环境质量目标主义”,在确立极限思维,明确环境总量的情况下,环境法要想真正把由不同社会主体所共同施加的“总行为”置于环境总量约束之下,就须摒弃以往以行为人“不犯”为直接规制目标的“不法行为惩罚主义”,确立“把环境质量目标确定为法律的直接规制目标,并根据环境质量目标的要求构建环境法”的“环境质量目标主义”模式。[12]为此,须全面改造和提升环境质量标准、环境决策、环境规划、环境评估等基本制度,以环境总量为基础进行完善,切实反映环境后果,明确生态极限,遵循规律。

   三是确立“环境约束”思维。在确立由环境质量决定的总体目标的前提下,具体环境法律规则仍要遵循科学原理和生态规律,始终考虑环保约束,考量环境后果并作出积极应对。

   (二)立足发展:制度设计的现实主义

   发展,是绿色发展法的根基和主干,是具体制度的栖身之所。美好、丰富的环境价值只有在满足基本需要的前提下才能得到挖掘与彰显,人与自然的矛盾只有在高度发达的高级文明才能获得彻底解决。环境法历史上不乏各种体现绿色追求的制度设计或方案构想,但往往要么不被立法吸纳,要么勉强写入但难以实践、效果不佳,原因正在于背离“发展”方向,缺乏实施基础。绿色发展法对生态规律的贯彻和遵循,须与经济规律、社会发展规律、人的行为规律相结合,以现实主义精神构建具体制度。具体包括以下几点:

一是从发展的角度看问题,摒弃非黑即白的道德主义思维及如影随形的“惩罚主义”倾向。在抽象的整体层面,全人类共同栖居于地球家园,拥有“我们共同的未来”,[13]但在具体实践的微观层面,问题要复杂的多。实践者对作为其实践对象的具体环境资源物的方式与态度,要受社会结构及其自身所处位置的支配,并非整齐划一。正是在此意义上,有人认为,“我们”并没有“共同的”未来。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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