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黄季焜等:农村集体经营性资产产权改革:现状、进程及影响

更新时间:2020-03-25 15:16:02
作者: 黄季焜   李康立   王晓兵   丁雅文  

   摘要:近年来我国全面推进农村集体经营性资产改革,以实现持续增加农民财产性收入和发展壮大集体经济的双重目标。现有研究虽对改革中的关键问题进行了诸多讨论,但对农村集体经营性资产的存续现状和改革进程缺乏全面实地的考察,关于集体资产改革的影响研究多基于个案分析。基于对全国九省156个村的调研数据,本文分析了我国农村集体资产存续现状、产权改革进程及其影响。研究结果表明,村集体经营性资产价值尚存,但其增值潜力不如预期;有较大增值空间的资产多数已确权改革,对农民增收助力有限;村集体经营性资产分布区域差异大;改革进度省际间差异较大,部分地方性方案待规改。

   关键词:村集体资产; 经营性资产; 资产现状; 改革进程;

  

  

   一、引言

   我国农村集体资产股份权能试点改革是农村家庭联产承包责任制改革之后,农村集体经济的又一次深化改革。虽然现有的组级、村级和乡镇三级集体经济组织替代了人民公社时期的生产队、生产大队和人民公社,但原有集体经济核算体制下村集体资产权属关系模糊、份额不清、政经不分等问题依旧突出,易发生权力寻租、集体资产流失问题。随着城镇化、工业化进程的加快,这些弊端日益凸显,对农村集体经济组织产权制度进一步改革的实践更是迫在眉睫。

   改革开放四十年来我国农村产权制度改革主要包括两大路径。一是集体土地产权制度创新。“两权分离”将土地承包经营权从集体所有权中分离,使得农户成为相对独立的财产主体,有利于实现法定物权的经济功能,提高农业微观生产效率;而“三权分置”进一步将土地承包权与经营权分开,为土地流转、土地适度规模经营创造了条件。二是以经营性资产股份权能试点为改革重点的村集体资产产权改革。从1984年广东南海股份制改革,到十八届三中全会强调要保障村民的财产权和集体经济组织成员权,试点经验表明发展壮大集体经济必须构建“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。这两大集体经济改革路径是在充分考虑我国改革特殊性的基础上对西方产权理论的具体应用,既坚持了“帕累托改进”的效率原则,又体现了共同富裕的本质要求。

   虽然学界已对农村集体产权改革给予了充分关注,并针对清产核资、成员身份确认、股份量化、股权管理等关键问题进行了充分的讨论,但基于实地调研探讨我国农村集体产权改革的文献较少,对经营性资产改革的影响因素多停留在个案分析层面,这对全国性的村集体资产改革虽有一定的借鉴意义但缺乏代表性。例如,农业部农村经济体制与经营管理司调研组的调研报告指出,目前浙江省农村集体产权制度改革在股权管理、税费负担、集体资产增收等方面存在一定的问题。通过对比分析温州、松江和成都三类典型的股改模式,段龙龙和刘晓茜对集体资产的总量范畴进行了重新界定,并回应了混合所有制形式结构及配股机制方面的分歧。夏英等对大兴、南海、闵行等12个试点县(市、区)进行调查研究,对改革主客体、股权设置和管理、股份权能赋予、政社分离等方面做出经验性总结,并探索了发展壮大农村集体经济的有效途径。全面推进我国农村集体产权制度改革仍须厘清一系列问题。例如,目前全国范围内村集体资产尤其是经营性资产存续现状如何?目前集体资产产权改革进行到何种程度?尤其在缺乏自发改革驱动力的经济不发达地区,改革进展如何?改革前后各级组织对其管理是否到位,内部管理制度是否完善?改革实际效果如何,对农民增收的推动力有多大?回答上述问题,对于进一步全面推动农村集体经营性资产改革具有十分重要的意义和作用。为此,本文基于对全国9省156个村集体资产改革状况的调研数据,对我国农村集体资产存续现状、改革进程加以分析,为国家出台农村集体经营性资产改革和相关配套政策提供决策依据。

  

   二、改革开放四十年我国农村集体经济发展回顾

   改革开放四十年来我国农村集体经济的发展以土地产权制度创新和村集体资产股份权能试点为重点,在某些发展阶段集体经济虽然受到一定程度削弱,但总体发展规模不断壮大。目前我国已进入发展壮大集体经济的新时期,纵观其发展历程大致可分为四个阶段:

   1978年~1984年:逐步确立统分结合的双层经营体制

   十一届三中全会以来,原有的高度集中的人民公社体制被统分结合的双层经营体制取代,我国农业基本经营制度发生了根本改变。家庭分散经营并未改变农村土地集体所有的性质,而是将土地的承包经营权从土地集体所有权中分离并下放到农户手中,集体土地产权制度得以初步分解。由于在调动农民生产积极性、提高农业生产微观效率方面的良好激励,家庭联产承包责任制得到中央政策的支持并在实践中迅速推广。

   虽然山西大寨村、河南南街村等提供了集体统一经营的成功范例,但这一阶段家庭承包已成为农地经营模式的基础与核心,集体统一经营随着“双层经营体制”的提出而有所弱化,这实质造成了两个经营层次发展失衡。在实际操作中,虽有部分村集体保留少量机动地以缓解人地矛盾、满足新增人口和返乡人口等的用地需求,但预留机动地受到《农村土地承包法》的严格限制,到二轮土地承包时多数村庄的预留机动地已分配殆尽。

   20世纪80年代中期~90年代中期:乡镇集体经济异军突起

   家庭联产承包责任制虽然一定程度上弱化了集体统一经营,但却间接促进了乡镇企业的发展壮大。一是发端于20世纪50年代的社队企业参照农业承包责任制推广了多种形式的承包经营责任制,为其向乡镇企业的转型奠定了制度基础。二是家庭联产承包责任制下农业生产劳动力需求减少,农业剩余劳动力逐渐从农业领域转移出去,为乡镇企业发展壮大提供了大量劳动力。1984~1988年,我国乡镇企业从606.5万个猛增至1888.16万个;到1992年,乡镇企业高达2000多万家,从业人员接近12000万人,乡镇企业创造的产值占整个农村社会总产值的2/3。

   80年代末,我国在部分经济发达地区开始了对农村集体经济产权制度改革的有益探索。各地开展的村集体资产改革多采取“股份合作制”的名义,虽然具体改革模式并不统一,如温州的“三分三改”、上海松江的“三级合一”、成都试验的“化整为零”、浙江嘉兴的“两分两换”等典型模式,但这些股份合作制改革对增加农民的分红收益和财产性收入均发挥了重要作用。由于这一时期的村集体资产产权改革主要发生在经济发达地区,因此属于典型的诱致性制度变迁。

   20世纪90年代中期~2008年:村集体资产产权改革试点逐步展开

   受市场经济和城镇化建设的冲击,这一阶段我国农村集体资产流失较为严重。一是以乡镇企业改制为代表的村集体经营性资产流失较为严重。上世纪90年代中期,乡镇企业发展空间变小、效益下降,大量乡镇企业因无法适应激烈的市场竞争而进行改制并转为民营。乡镇企业改制使得部分地区农村集体资产经营形式较为单一,同时严重削弱了依靠经营性资产获得集体收入的村集体经济实力。二是以农地征用为代表的村集体资源型资产流失。上世纪90年代中期以来,地方政府为突出政绩,低价征收集体土地,促进农地非农化,过度扩张城市,建设各类开发区。集体土地财产权的损害变相侵蚀了集体资产,大量农民失地、失业和社会不稳定现象较为突出。

   随着工业化和城市化进程的快速推进,经济发达地区的农村集体资产规模增长迅速,集体经济组织成员流动日趋频繁,一系列新的社会矛盾促使部分城中村、近郊村逐步开展集体资产产权改革试点,例如北京市丰台区、上海闵行区、江苏吴中区、广州东莞市的股份制改革试点,这些地区的改革试点为后来村集体资产产权制度改革政策制定积累了宝贵的经验和教训。

   2008年~2013年:村集体经济产权改革试点与制度化

   集体土地产权制度改革进入创新土地利用方式的新时期。以2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》为标志,一些地区因地制宜探索土地流转试点办法,如互换并地开展适度规模经营、土地股份合作制试点、土地承包经营权退出试点、建立农村土地流转交易中心等。此外,在我国经济发达地区,部分城郊村和城中村借助征地补偿获得了大量集体经济发展资金,为集体经济的保值增值提供了新的发展空间,如长三角、珠三角、山东胶东半岛等地通过征地拆迁补偿款、发展园区经济和物业经济等方式涌现了大量的强集体强村强镇;而中西部因为资源、地理条件等限制,集体经济发展仍较为落后。

   各地试点为集体经济产权改革政策的出台提供了宝贵经验和实践支持。2010年中央一号文件首次提出“鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革试点”,随后几年的中央政策对农村集体产权制度改革做了进一步的规定,这些政策大大推进了农村集体经济产权改革的步伐。截至2013年底,北京、江苏、浙江、山东、广东5省市完成产权制度改革的村占全国完成村数的85.5%,比2012年提高了4.8个百分点。

   2013年~现在:农村集体产权制度改革的全面推进

   农村集体资产产权制度改革是这一阶段集体经济发展的主要矛盾。近年来我国政府出台了一系列改革政策和试点办法,对分类有序推进农村集体产权制度改革作出了明确部署。2015年中央“一号文件”指出应将明晰产权归属、资产折股量化、发展多形式的股份合作作为经营性资产产权改革的重点。2016年底中共中央国务院对稳步推进农村集体产权制度改革作出了阶段性安排,即力争在2019年底全面完成集体资产清产核资,到2021年底基本完成农村集体经营性资产股份合作制改革。按照改革精神,中央先后在各地部署了一系列试点。例如,2015年在29个县(市、区)推进的农民股份合作、集体资产股份权能改革试点,以及2018年在50个地市和个别省首次开展的集体产权制度改革“整省整市”试点。

   农村集体土地改革试点也不断深化。2014年,我国农村集体经营性建设用地、农民宅基地和集体土地征收制度改革在全国33个县级行政单位逐步开展;2015年,《深化农村改革综合性实施方案》提出的“三权分置”主张进一步稳定了土地承包关系,放活了集体经济发展活力;2017年,北京、上海、南京等13个城市开始进行利用集体建设用地建设租赁住房试点,这意味着政府开始分阶段地向农村集体经济转移土地红利。

   全面推进农村集体产权制度改革,不仅是全面深化改革的重要内容,而且对保障农民财产权利、建立城乡要素平等交换关系、推进全面建设小康社会均具有重要战略价值。下文将基于实地调研数据对我国农村集体资产存续现状、增值潜力及存在问题开展系统性统计分析和案例分析。

  

   三、数据与抽样方法

   为厘清农村集体资产的现状,课题组于2016年8月至9月在九个省开展了大样本村级调查。具体的抽样框架如下:首先,根据区域特征和经济发展水平等综合指标,确定黑龙江、吉林、陕西、山东、河南、浙江、湖北、四川和广东等9个样本省;其次,根据县人均工业总产值,在每个省分层随机抽样确定3~5个样本县;最后,根据乡镇人均工业总产值,在每个县分层随机抽样确定2个乡镇,并在每个样本乡镇按照随机抽样原则确定2个村。样本合计为9省39县78个乡镇的156个村。调研形式为面对面访谈,受访对象为村主任、村书记和村会计。此外,为了解村集体资产产权制度改革的最新进程,2017年初课题组对所有样本村进行了相关内容的面谈回访。

为更全面了解村集体资产及其改革情况,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
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