返回上一页 文章阅读 登录

黄季焜:中国粮食安全与农业发展:过去和未来

更新时间:2021-01-03 22:01:55
作者: 黄季焜  

  

  

   【摘要】农村改革40年有力推动了我国农业发展,保障了粮食安全。然而,过去的成就虽然举世瞩目,但是食物/粮食安全、农业永续发展仍面临诸多挑战。总结40年来在制度创新、技术进步、市场化改革、农业投入等方面所取得成功经验的同时,更好发挥“两个市场”的统筹作用,对于未来农业发展与粮食安全至关重要。

   【关键词】农业发展;粮食安全;改革经验;问题挑战

  

一、引言

   新中国成立70多年来,我国农业走过了曲折发展的历程。20世纪50—70年代,农业国内生产总值年均增长率只有2%;1957年农村居民人均纯收入仅73元,20年后的1977年才达到117元,扣除同期消费品物价增长因素,人均纯收入年均实际增长率只有1.75%。贫困的农村呼唤改革,1978年安徽凤阳小岗村18位农民冒险开展土地家庭联产承包责任制,成为穷则思变的必然。由此,中国农村开始了长达40年的改革历程。

   40年的改革与发展,深刻改变着中国农业农村的面貌。过去40年,农业国内生产总值年均增长4.6%,远高于同期人口年均0.93%的增长水平,中国只用占世界5%的淡水资源和8%的可耕地,却为占世界18.5%的人口提供了高达95%的食物。农业生产结构也随着食物需求结构的变化而不断优化,在粮食增产的同时,经济作物和养殖业同样得到快速发展。与此同时,农村劳动力非农就业率不断增长,农村贫困人口显著下降,中国成为首个提前实现联合国千年发展减贫目标的国家。

   虽然过去的成就举世瞩目,但农业农村发展也面临诸多挑战。进入21世纪以来,农业资源环境压迫、国家粮食安全及城乡发展不平衡等问题,已成为我国农业农村发展面临的主要挑战。同时,近年来农业供给侧结构性矛盾也日益突出。机遇与挑战总是相伴而行。每当农业农村发展遇到困难的时候,“三农”问题也总会引起政府和社会更多的关注和得到更大的支持。党的“十九大”明确提出,要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重,坚持农业农村优先展,同时首次提出了实施乡村振兴战略。

   今天,当我们在向着实现“十九大”提出的2035年和2050年两个阶段奋斗目标迈进之时,回顾总结农村改革40年取得的成就、经验与教训,展望未来发展趋势,对落实乡村振兴战略,加速实现农业农村现代化,无疑具有重要理论和现实意义。文章拟通过对40年农村改革发展在制度创新、技术进步、市场化改革、农业投入等方面的经验总结,对新时期农业发展面临挑战的分析,提出未来粮食安全与农业发展的相关政策建议。

  

二、农业发展40年简要回顾

   改革开放以来,我国农业发展取得举世瞩目的成就。过去40年,我国农林牧渔总产值保持着年均5.4%的实际增速。虽然我国淡水资源、耕地资源仅占全球的5%和8%,但是我国仍以高达95%的自给率养活了全球近20%的人口。

   (一)土地密集型的粮棉油糖作物生产增长迅速。1978—2016年,粮食、棉花、油料作物、糖料作物产量的年均增速分别达到2.1%、3.8%、6.4%、5.3%。由于同期人口年均增速仅为1%,因此,长期以来的“吃不饱饭”的问题得以彻底解决。

   (二)劳动力密集型的高值农业产量增长更快。伴随着收入的提高,为了顺应城乡居民对饮食多样性(特别是高价值农产品)的需求,水果产量的年均增速高达11.5%,其次是奶产品、水产品及肉类食品,年均增速分别达到了9%、7.3%及6%。

  

三、农业发展的重要驱动力

   (一)制度创新。我国的农村改革始于家庭联产承包责任制。许多研究表明,在改革开放初期这一制度的建立和推广,通过赋予农民对生产的决策权和收益权,充分调动了农民的生产积极性,进而显著提高了农业生产率(McMillanetal.,1989;Lin,1992;HuangandRozelle,1996)。20世纪90年代末以来,国家在稳定土地承包权基础上,进一步推动农地流转(冀县卿和钱忠好,2009;Gaoetal.,2012)。2016年,中央正式提出农地的“三权分置”,旨在通过经营权的流转进一步提高农地生产效率(HuangandYang,2017)。此外,国家还出台了农民专业合作社法(Dengetal.,2010),推动农机社会化服务的发展(HuangandDing,2016)等。

   (二)技术进步。过去40年,我国农业科研和技术推广体系分别经过4个发展阶段和5个不同建设期,尽管发展与改革的进程相当艰辛,但取得的成效十分显著。尤其在育种技术、生物技术、栽培/灌溉技术、化肥技术、植保技术、机械技术等领域取得的成就,对农业生产力的提高发挥了重要作用。40年来,我国建立了学科齐全的公共农业科研体系,还建立了覆盖全国所有乡镇的国家农业技术推广体系,农业科技运行机制得到改善,政府不断增加的投入为农业科技进步提供了资金保障。研究表明,即使在改革初期的1978—1984年,技术进步对水稻单产增长的贡献也接近40%,而在1985—1990年,水稻单产的增长几乎都来自技术进步,对于其他粮食作物和农产品同样如此。技术进步始终是我国农业综合生产力增长的主要驱动力。

   (三)市场改革。农产品市场改革对农业发展和农民增收的重要作用主要体现在3个方面(黄季焜,2018):首先,市场化改革优化了农业资源配置,改善了农业生产结构;其次,市场化改革使得农业生产资料价格明显降低,促进了农民对农业生产的投入;再次,市场化改革降低了市场的交易成本,提高了农民销售农产品的价格,激发了农民扩大生产的积极性。

   (四)农业投入。农业投入不断增加是我国农业保持较快增长的重要驱动力之一。长期以来,农业基础设施(特别是农田水利)建设一直是国家财政支农的最大支出项目,耕地灌溉面积从1978年的4496.5万公顷增加到2016年的6714.1万公顷(国家统计局,2017),这对土地生产力的提高起到了重要作用。不仅如此,农民对农业生产的投入也显著增长,例如,化肥使用量从1978年的884万吨提高到2016年的5984万吨,这也对粮食等主要农产品的增产起到极其重要的作用。

  

四、新时期农业发展的主要挑战

   21世纪以来,我国农业发展进入了新的阶段,长期积累下来的问题和矛盾相继凸显。其中,食物/粮食安全、农业永续发展是我国农业发展面临的最重要挑战。就食物/粮食安全而言,我国从2004年开始,由食物净出口国变成了净进口国,到2015年食物自给率下降到了94.5%(HuangandYang,2017),这也引起了国家高层的高度关注(韩俊,2015)。就农业可持续发展而言,我国农业的快速增长是以牺牲资源环境为代价的,许多地区出现了地下水下降、耕地质量退化、农业面源污染等新问题(Luetal.,2015)。

  

五、新时期食物/粮食安全与“两个市场”

   (一)需要对“国际市场”的农业资源禀赋和生产能力有所了解。从分地区看,东亚地区的耕地面积仅占全球耕地面积的9%,而人口占比却高达22%;北美地区的耕地面积占比达到14%,但是人口占比仅为5%。不同国家的粮食单产也有显著差异。虽然全球谷物单产的平均水平不足5吨/公顷,但是美国和中国的单产分别达到了8吨/公顷、6吨/公顷,而单产低于3吨/公顷的国家合计生产全球30%的谷物。主要粮食进出口国都有促进贸易诉求,粮食等大宗农产品的贸易增长趋势难以逆转。正是由于耕地资源和人口分布、生产能力、市场需求在地区/国家间的差异,因此,贸易是解决全球和我国粮食及食物安全的重要途径,更是充分利用“两种资源”“两个市场”的现实基础。

   (二)有必要辨析一下表述上接近但内涵上不同的几个“概念”。所谓“口粮”,其实是指稻谷和小麦;谷物一般是指稻谷、小麦和玉米等;饲料粮主要包括玉米和大豆。食物的范围更为广泛,包括口粮、副食品和其他食物。中国目前的粮食安全目标是“谷物基本自给、口粮绝对安全”。事实上,2019年全国粮食产量达到6.64亿吨,2020年夏粮产量更是在2019年的基础上增长0.9%,秋粮面积也稳中有增。另有数据指出,我国目前的稻谷、小麦库存相当于城乡居民一年的消费量;虽然2020年进口玉米约700万吨,主要是为了满足国内畜牧产品发展的需要。对于近年来的大豆进口,常年维持在9000万吨上下(占国内消费量的近90%),其中80%用于蛋白饲料,20%用于生产食用油,勿要将大豆安全等同于粮食安全。

   (三)近期的国内外粮食市场现状。虽然最近几年经济全球化受到挑战,加之今年新冠肺炎疫情加剧了短期内的不确定性,但是总的影响应该不大。如,越南在2020年3月底出台大米出口管制,4月初便取消管制政策;哈萨克斯坦只是在今年3—4月份出台过短期限制面粉出口的政策。此外,全球谷物产量将达到27.9亿吨,较2019年基础上还增长3%(FAO,2020)。在国内,近期国家小麦收购量同比下降引发媒体热议,这里有必要对我国“粮食最低收购价格政策”机制作出必要解释。该政策适用的前提是当市场价格低于最低收购价时,国家按最低收购价格收购农民出售的粮食,进而让农民从国家政策中受益;否则,国家粮食最低收购价政策就无需启动,即农户从市场机制中受益。

  

六、未来农业发展与食物/粮食安全展望

   (一)未来15年是我国农业发展和转型的关键期。首先,农业劳动力的数量将持续减少,但是农民素质将不断提高;其次,食物消费总量预计在2035年前后达到高峰,但是食物需求结构向多样化、高价值及安全方向转变;再次,养殖业向规模化、专业化方向转型,同时种植业的生产社会化服务水平不断提高。

   (二)国民食物消费更加向园艺作物(主要是蔬菜、水果)、畜产品、水产品等倾斜。根据2025、2035和2050年模拟预测的结果,稻谷和小麦的需求将有所下降;与此同时,蔬菜和水果、肉类、牛奶、水产品的需求将大幅增加。虽然主要食物的自给率仍然为接近90%,但是玉米、牛羊肉和牛奶的自给率会明显下降。此外,2050年净进口虚拟作物种植面积约占我国耕地的47%,其中南美和北美是我国进口农作物的主要来源地。

   (三)未来政策建议。近期,应当进一步夯实“藏粮于地、藏粮于技”战略。对于口粮,应当推进供给侧结构性改革,建议实施水稻小麦“价补分离”政策,加大补偿政策力度;建立高效的粮食库存保障体系。中长期,口粮绝对安全与谷物基本自给是底线,坚持“藏粮于地、藏粮于技”战略,增加饲料粮或畜产品供给,发展草牧业,坚持绿色高效高值和永续农业的转型发展战略。

  

  


爱思想关键词小程序
本文责编:admin
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/124178.html
收藏