返回上一页 文章阅读 登录

刘文戈:论“公民投票案”对台湾地区公权力机构的约束力

更新时间:2019-12-29 13:58:31
作者: 刘文戈  

   摘要:  对台湾地区“公民投票”问题的研究应从“公投前”问题延伸到“公投后”问题,从“公民投票法”本身拓宽到构成“公民投票”制度的台湾地区宪制性制度。台湾地区“公民投票法”规定了不同类型的“公民投票”,对应着不同类型的“公民投票案”。“公民投票案”虽不属于台湾地区“形式意义上的法”,但“公民投票法”的规定赋予其约束力。尽管台湾地区学理上肯定“公民投票”结果的约束力,“公民投票法”具体规定保障已通过“公民投票案”的落实,但受到“公民投票法”限制性规定、司法监督制度以及公权力机构责任机制不足等因素影响,“公民投票案”的实效有限。台湾地区各公权力机构在落实“公民投票案”过程中存在裁量空间,具有能动性。重复提案限制规则和“一案一事项”原则限缩“公民投票案”的约束力,也给未通过投票的“公民投票案”的再次提出以空间。

   关键词:  台湾地区;公民投票;公民投票案;约束力;两岸关系

   习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的重要讲话指出,绝不为各种形式的“台独”分裂活动留下任何空间。台湾地区“公民投票法”是“台独”分裂势力用来挑战一个中国原则的重要工具,“公民投票”实践蕴含的政治风险值得关注,而“公民投票案”在台湾地区的“法律效果”也亟待研究。对“公民投票”的研究需要更加全面、精准和体系化。

   2018年11月,台湾地区在县市选举的同时,对10项“公民投票案”进行了投票。7项“公民投票案”通过,与民进党关系密切的3项“公民投票案”未通过,个别敏感“公民投票案”带来的风险降低。已通过“公民投票案”的内容并不必然得到落实,个别“公民投票案”的投票未通过并不意味着“公民投票法”及相关制度的失效。民进党当局对于包含不同政见的已通过“公民投票案”的态度与具体应对方式,有待观察。从法学的角度看,相关问题的实质在于“公民投票案”对台湾地区公权力机构的约束力问题。尽管这是台湾地区内部制度运行问题,但当“公民投票案”的内容涉及两岸关系时,其重要意义不言而喻。

   本文提出应拓展台湾地区“公民投票”问题研究的论域,通过对台湾地区“公民投票法”的文本分析和演绎,将台湾地区宪制性制度等关联制度的影响纳入研究范围,对不同类型“公民投票案”的约束力进行评价。鉴于台湾地区2018年“公民投票”并未涉及现行“公民投票法”规定的所有类型“公民投票案”,本文将重点分析已通过的“公民投票案”所涉及类型。

  

   一、台湾地区“公民投票”问题研究的论域拓展

   台湾地区“公民投票”制度与“台独”主张关系密切,长期以来,学界对此展开了广泛而深入的研究。现有的研究从政治、历史、法学等不同视角分析台湾地区“公民投票”问题[1],对 “公民投票法”草案不同版本进行细致分析,揭示其中蕴含的分裂图谋和政治算计[2],指出相关主张的荒谬之处。在台湾地区“公民投票法”出台以后,学界也围绕2004年、2008年和2018年的“公民投票案”从提案内容、投票等角度进行了研究[3]。近年来,相关研究走向精细,有研究文献从法学角度对2017年以前施行的台湾地区“公民投票法”实施过程中的“公民投票案”成案阶段司法审查问题开展研究[4]。总体而言,现有文献很好地研究了台湾地区“公民投票”制度的发展历史,对“公民投票案”付诸投票前的政治问题和法律问题进行了深入剖析,为应对“公民投票”带来的“法理台独”问题提供了有力支撑。聚焦“公民投票法”的“立法”阶段、围绕“公民投票案”的提案环节的研究,对预防“公民投票”可能导致两岸关系紧张动荡具有积极意义,但从问题的特性、制度发展和实践来看,现有的台湾地区“公民投票”问题研究论域存在一定局限。本文认为,应拓展台湾地区“公民投票”问题研究论域,研究重点从“立法”和“公民投票案”提案等“公投前”问题延伸到“公投后”问题,研究范围从“公民投票法”拓宽到构成“公民投票”制度的台湾地区宪制性制度。

   从“公投前”问题向“公投后”问题延伸,是相关研究切合台湾地区“公民投票”制度实际的需要。随着“公民投票法”2018年的施行,标志着台湾地区“公民投票法”最近一轮修改活动完成,相关争议随之告一段落。台湾地区2017年以前的“公民投票法”对“公民投票案”的通过规定了高门槛,并设置“公民投票审议委员会”控制“公民投票”的提案程序。在法学视角下,法的制定、修改、实施的重要性旗鼓相当。从法对社会产生实际影响的角度看,法的实施问题尤为重要。尽管台湾地区“公民投票法”未来仍可能修改,“立法”问题仍然需要重视,但现行制度的实施构成了“公民投票”实践的重大现实问题。“公民投票案”的通过门槛降低使“公民投票案”更容易通过,废除“公民投票审议委员会”弱化了提案程序的控制力,“公民投票”制度运行可能导致风险的重点从“立法”和“公民投票案”提案转向“公民投票案”的实施环节。因此,在继续关注“立法”和“公民投票案”提案等“公投前”问题的同时,重视“公民投票案”通过投票后的实施和后续提案等“公投后”问题,方能更切合台湾地区“公民投票”制度的实际。

   从“公民投票法”向构成“公民投票”制度的台湾地区宪制性制度拓展,是全面分析台湾地区“公民投票”问题的必然要求。“公民投票”制度的产生与台湾地区“修宪台独”“制宪台独”等活动关系密切,台湾地区宪制性制度的修改需要通过“公民投票”程序完成。已有研究文献探讨了“公民投票”制度与宪制性制度间的互动关系,指出了“公民投票法”修改带动台湾地区“宪改”的问题[5]。从制度间关系看,“公民投票”制度会影响到宪制性制度,而宪制性制度也会影响“公民投票”制度。台湾地区“公民投票法”规定了台湾地区“公民投票”的原则、程序和法律责任,是台湾地区“公民投票”制度的主要载体。从制度文本来看,“公民投票法”包含了特定情况下适用其他“法律”的条文[6]。“公民投票”制度涉及台湾地区政治体制的方方面面,而“公民投票法”并不足以支撑整个制度,选举、立法、司法、行政等台湾地区宪制性制度也是“公民投票”制度的组成部分。如前文引述文献指出,“公民投票案”的提案阶段与台湾地区的司法制度密切相关,而“公民投票案”通过以后的实施,更是离不开台湾地区各公权力机构。因此,在深入研究“公民投票法”制度文本和实践的同时,应重视与“公民投票”制度密切相关的宪制性制度对其产生的影响,方能更全面地认识和分析台湾地区“公民投票”问题。

  

   二、台湾地区“公民投票案”的类型

   “公民投票”是一种活动,而真正具有“法律”效力的是经过投票、达到通过票数的“公民投票案”,二者均为台湾地区“公民投票法”所使用的概念。台湾地区“公民投票法”规定了不同种类的“公民投票”,不同种类的“公民投票”对应着不同类型的“公民投票案”,不同类型的“公民投票案”的内容、实现形式既有共性,又有个性。

   (一)对台湾地区“公民投票”类型化研究的意义

   精准反对和有效遏制“台独”分裂活动,基于对“公民投票”制度的精细化分析,这就需要对“公民投票案”进行类型化研究。台湾地区“公民投票”制度具有复杂性,其作为“台独”分裂势力工具的同时,也回应了台湾地区民众对民主政治的需求[7]。对“公民投票”活动进行分类评价,在不否定台湾地区民众追求民主政治愿望的同时,精准反对那些体现“台独”分裂意图的“公民投票”活动,是研究“公民投票”制度的重要实践价值。有研究文献提出了按“公民投票案”的内容进行分类,按“烈度”等级确定反对“台独”分裂活动的对策[8]。从制度的角度分析,台湾地区对不同“公民投票案”规定了不同的发生效果方式,对应了不同的政治过程和法律程序。在坚持反对“台独”分裂的原则下,不仅要依照内容对“公民投票案”进行评价,也要按“公民投票案”发生效果的方式进行类型化分析。类型化研究的目的在于,分析在各类“公民投票案”落实的过程中台湾当局各部门发挥的作用,探讨台湾当局各部门在落实“公民投票案”过程中的裁量空间和自主性,进而为坚持原则的前提下、“因案施策”地防范和消解“法理台独”风险提供理论资源。

   (二)以“事项”为标准的台湾地区“公民投票案”分类

   台湾地区2018年1月开始实施的新版“公民投票法”规定了“公民投票”的适用范围。通过空间、事项等标准,“公民投票法”将“公民投票”活动划分为若干种类,每种“公民投票”对应了特定类型的“公民投票案”。参照“公民投票法”的条文,本文将台湾地区“公民投票案”的类型以表格呈现如下:

   表1.台湾地区“公民投票案”的类型与“公民投票案”条文对应关系

  

   注:表中所列条文均为台湾地区“公民投票法”的条文。

   需要说明的是,台湾地区2018年开始实施的新版“公民投票法”将“宪法修正案之复决”从全台湾地区“公民投票”事项中删去,单列为“依‘宪法’规定”的类型,并在“公民投票法”第30条规定了相关“复决案”通过后的公布程序。这一类“公民投票”属于台湾地区宪制性制度所规定的“复决”。在这类“公民投票”活动中,“公民投票法”的功能是为台湾地区宪制性制度的实施提供细节性、操作性规定,并不涉及“复决案”的通过或效力。因此,本文未将这一类“公民投票案”纳入研究范围。

   2018年11月台湾地区的“公民投票”共有10项“公民投票案”,均为全台湾地区“公民投票案”,所属类型与内容如下:

   表2.台湾地区2018年11月投票的“公民投票案”一览表

  

   资料来源:作者整理自台湾地区选务部门网站。

   “公民投票案”在“公民投票”程序中提案、连署、投票等环节均被称为“公民投票案”,但其性质是不同的。经过投票通过的“公民投票案”完成了相应程序生效后,方具备探讨约束力的可能性。因此,已通过的“公民投票案”是本文的主要分析样本。结合2018年台湾地区“公民投票”的实际,本文主要分析全台湾地区“公民投票案”中的“法律复决案”、“立法原则创制案”和“重大政策创制(复决)案”。鉴于台湾地区“公民投票”中已出现或将来可能出现的涉及两岸关系的“公民投票案”的重要性,本文也会论及经过投票环节未通过的“公民投票案”的影响。

  

   三、“公民投票案”的约束力及其特点

依照台湾地区公法学权威教科书的观点,台湾地区现行“公民投票”的投票结果具有“法律上的拘束力”[13],这是针对台湾地区2003年“公民投票法”出台以前“咨询性公投”与“拘束性公投”之争的回应。台湾地区“公民投票法”出台以后,“公民投票法”语境中的“公民投票”显然不是民意调查式的“咨询性公投”,“公民投票”的“拘束性”体现为已通过“公民投票案”具有约束力。有无“约束力”对于全面认识“公民投票案”的影响是不够的,有必要将“公民投票案”置于台湾地区整个“法秩序”中加以观察和评价,对不同类型“公民投票案”的约束力及其发挥实效的机制进行具体分析。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/119640.html
收藏