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刘文戈:台湾地区新一轮“司法改革”初探:模式、法理与影响

更新时间:2017-03-21 22:22:07
作者: 刘文戈  

   摘要:  台湾地区司法改革的模式及“政党再轮替”后台湾地区司法权的变化应予重视。历任台湾地区领导人均提出过司法政策论述,蔡英文的司法论述在内容上回应现实问题,并提出了“‘总统’领导司法改革”的司法改革组织模式。“‘总统’领导司法改革”的司法改革组织模式受制于台湾地区领导人的权限,“民主正当性”、“院际调解权”、“司法独立”等理论与规范为支持者与反对者提供了强弱不等的法理依据。台湾地区“司法改革”的新模式将引发台湾的司法决策中心转移和司法改革资源汇流,进而影响到司法权的未来运行。

   关键词:  台湾;政党轮替;蔡英文;司法改革;模式

  

   台湾地区的“司法改革”一直以来都为祖国大陆法学界所重视,不仅有“全景式”的台湾司法改革史的宏观研究[[1]],也有针对具体制度变迁的微观研究[[2]]。相关研究为我们更好地认识台湾地区的司法制度提供了窗口。然而,司法改革不是单纯的法律问题,其需要被放在台湾地区现行“宪政体制”的框架和政治发展的脉络中来分析,方能认识到具体制度改革背后的动力机制。现有研究聚焦于“台湾司法改革改什么”等部门法学问题,对于“台湾司法改革怎么改”这一法律与政治交叉领域的程序性问题着力不够,这制约着我们对台湾地区司法改革及其走向的体系化认知。

   2016年台湾地区“政党再轮替”后,学界对“政党再轮替”的关注和研究聚焦于行政、立法两权的变化,较少关注司法权。司法权虽然在权力架构中呈现“被动”、“中立”的弱势形象,但其运行的过程影响台湾社会的方方面面,是台湾形塑“法理定位”的重要场域[[3]],与两岸共同打击犯罪及司法互助的未来息息相关。台湾地区司法权及其在“政党再轮替”后的变化亟需得到重视。

   在2016年的台湾地区领导人竞选过程中,蔡英文提出了关于“司法改革”的政见,主张“由‘总统’亲自领导司法改革”[[4]]。就任后,蔡英文着手在“总统府”设置机构负责司法改革,准备召开所谓“司法国是会议”,启动“司法改革”。2016年7月,台湾地区现任的司法主管机构正副负责人提出辞职,并针对蔡英文的“司法改革”有关问题提出了不同意见,引起了法理上的争论。台湾新一轮“司法改革”尚处于预备阶段,尚无法对蔡英文的“司法改革”具体内容的实施进行观察。然而,从“司法改革”的推动模式观察,已经可以见得一些新变化,值得我们关注。本文将重点分析台湾地区新一轮“司法改革”的组织模式,探讨相关法理争议,并对台湾地区新“司法改革”组织模式可能带来的影响进行展望。

  

一、台湾地区新一轮“司法改革”的组织模式分析

   台湾地区“司法改革”改什么?由蔡英文在竞选期间提出的台湾地区新一轮“司法改革”,列举了历次“司法改革”的不足,指出了台湾地区司法存在的若干问题,提出建立“人民的司法”,实现司法“民主化”、“专业化”、“透明化”等价值目标,并从“建立人民的法院”、“修正‘司法院’定位”、“健全‘违宪审查’机制”、“刑事人权保障”、“加强司法人员的专业能力”、“司法人员任用及监督淘汰机制”、“建立友善人民的司法环境”、“普及法治教育及司改政策理念”、“革新狱政体系”等九个方面详细列举了具体的改革内容[[5]]。可以说,蔡英文的“司法改革”政策主张覆盖了台湾地区司法所面临的绝大多数现实问题,涉及侦查、审判、立法、法治教育、司法行政、刑罚执行等不同的面向。

   作为台湾社会热点问题的司法,一直以来都是台湾地区领导人选举政见的重要组成部分。自1996年台湾地区实行领导人“直选”以来,历任台湾地区领导人均就司法问题提出过论述:

台湾地区领导人关于司法的论述(1996-2016)


数据来源:台湾地区“总统府公报”

   台湾地区领导人并非台湾地区司法事务的主管官员,其投入大量精力论述“司法改革”仿佛有“不务正业”嫌疑。然而,从上表所列举的部分历任台湾地区领导人的“就职演说”涉及司法的论述可以看出,台湾地区领导人提出关于“司法”的政策主张已经是惯例,而且1996年以来的司法主张多是涉及“司法改革”,既包含对社会大众的法治价值宣导,也涉及具体的制度改革目标。这体现了“司法改革”议题在台湾选举中所扮演的重要角色,也反映了政治人物及政党就“司法改革”政策对于社会需求的政策回应。

   台湾地区“司法改革”怎么改?通过“就职演说”的文本比较,蔡英文的司法改革政策在具体议题上与其前任们的司法改革政策大同小异,也并未直接触及“司法改革”的组织模式问题。从台湾地区历次“司法改革”实践来看,在政治民主化之前的重要司法改革过程中,时任台湾地区领导人通过政党和公权力部门推动司法改革政策的实施。例如,上世纪70年代至80年代时任台湾地区领导人蒋经国曾推动“审检分隶”改革,先在国民党内提出相关政策主张,后通过立法机构对相关制度进行修改,使“审检分隶”付诸实现[[6]]。李登辉担任台湾地区领导人期间,于1994年提名施启扬任“司法院院长”,设立“司法院司法改革委员会”、“司法院定位委员会”等机构,透过“司法院”的运作推动司法改革[[7]]。在1999年台湾地区召开了司法改革史上具有里程碑意义的“司法改革会议”,在“司法院”主导下,由审、检、辩、学等各方探讨司法改革政策。由“司法院”主导的组织模式一直持续到陈水扁担任台湾地区领导人时期。之后的司法改革实践,无论是制定“刑事妥速审判法”、修改“法官法”或是推动“观审制”,台湾地区的司法改革主导者都是“司法院”,台湾地区领导人主要通过行使人事权提名“司法院”的负责人,或是通过政策倡导等方式来参与“司法改革”。

   蔡英文提出了有别于惯例的台湾地区新一轮“司法改革”组织模式,即“‘总统’领导司法改革”。回溯蔡英文自2012年竞选时提出的“十年政纲”的“司法改革篇”,“‘总统’亲自领导司法改革”、“由‘总统’适时召集全国司法改革会议”被置于第一项政策主张[[8]]。台湾地区智库的报告则暗示,这一“司法改革”的组织模式的提出,带有浓厚的蔡英文“个人色彩”[[9]]。在《2016“总统”大选蔡英文司法改革政策主张》中,蔡英文虽没有将“‘总统’亲自领导司法改革”置于首要政策,但其在“蔡英文司法改革政策谈话”中,则延续了“十年政纲”中对“‘总统’亲自领导司法改革”的坚持,并从司法权的重要性、司法改革的动力机制和司法改革的复杂性等方面加以论述,将“司法改革”作为“总统”的责任[[10]]。因此,完整分析蔡英文的司法改革政策主张,“‘总统’领导司法改革”这一组织模式是其司法改革政策的突出特点。

  

二、“‘总统’领导司法改革”组织模式的法理探讨

   “‘总统’领导司法改革”组织模式在台湾地区引起了若干争议,引发了社会关于司法改革的讨论。有论者认为“总统”介入司法改革不能有效达成“司法为民”的改革目标、政治考虑会打破社会共识[[11]];也有论者从重新提名“司法院”正副院长大法官的角度分析指出“总统”为主导司法改革的人事任免活动会“冒犯司法独立的精神”[[12]];更有论者认为“总统府”设置“司法改革委员会”的行为“明显违反权责分立的宪政原则”[[13]]。当然,也有舆论支持“总统”主导司法改革,例如有论者认为司法政策的推动应当符合责任政治原则[[14]],有论者主张设立由“总统”主持的“司法改革委员会”[[15]]。不同的意见背后可能有不同的政治立场,反映了不同的政见。司法改革组织模式从根本上看是公权力配置的问题,围绕这一模式的法理分析可在“总统”权限的规范分析基础上,从支持和反对“‘总统’领导司法改革”的论证两个方面展开。

   (一)“总统”涉及司法改革权限的规范分析

   根据台湾地区现行“宪法”及其他制度规定,“总统”直接涉及司法的权限主要包括赦免权、司法人事权和组织自主权。赦免权是直接影响司法效果的权力,尽管根据台湾地区现行“宪法”第40条规定,“总统”拥有“大赦”、“特赦”、“减刑”和“复权”的权力,权力的行使虽具有主动性,但这些权力行使受到立法机构的程序性限制或需要通过行政机构审议[[16]]。

   在司法人事权方面,根据台湾地区现行“宪法”及“宪法增修条文”,“司法院”正副院长及大法官由“总统”提名、立法机构行使同意权。鉴于“司法院”为台湾地区“最高司法机关”,拥有法律提案权、司法行政权、“宪法解释权”和法令统一解释权,此一司法人事权是“总统”传递和贯彻司法政策的重要节点。由于相关规范的模糊性,“司法院”正副院长职位是否受到“任期保障”存在不同见解,这也就导致了“总统”可否在现任“司法院”负责人在任时提名新的“司法院”负责人的可能争议埋下隐患[[17]]。当然,从实践观察,台湾地区尚未出现这种情况,“司法院”负责人往往是自行辞职后,由“总统”提名新任人选。根据台湾地区“司法院释字第392号解释”,检察机关属于“广义的司法机关”[[18]]。“总统”依据“法院组织法”可提名“最高法院检察署”检察总长,经立法机构行使人事同意权[[19]]。关于“检察总长”的提名权使得“总统”的权力深入到“行政院”内部,虽然这一制度设计存在若干体制性争议[[20]],“总统”对于检察体系也产生了现实的影响力。

   “‘总统’领导司法改革”的一个重要的组织建制是在“总统府”设立“司法改革委员会”。如前文所述,这一机构存在“越权”的嫌疑。但根据台湾地区“中央行政机关组织基准法”等规范,“总统”有权在“总统府”设立咨询机构性质的“任务编组”[[21]]。从台湾地区“总统府”设置机构的实践来看,马英九担任台湾地区领导人期间即设立了不具调查权和执行权的“总统府人权咨询委员会”,该委员会涉及议题与“行政院”、“监察院”下设机构虽有交叉,但透过制度设计分工整合,未产生权力冲突[[22]]。

   (二)支持“‘总统’领导司法改革”的法理论证评析

主张“‘总统’领导司法改革”的一个基本论证是认为“总统”具有“民主正当性”,司法改革需要回应民主,因而“总统”可以“领导”司法改革。由于台湾地区的民主政治发展,“总统”是政治体系中最具“民意基础”的官员,其民意基础与现实“宪政体制”的权力分配出现了一定的落差。在“五权宪法”体制下,“总统”和“五院”是不同的机关,而“总统”往往在选举中提出了超越其本身职权的政见,在落实这些政见过程中,如何不逾越“宪法”的界限行使权力是一个重要的问题。在台湾地区“司法院释字第520号解释”中,大法官提出“‘总统’候选人于竞选时提出政见,获选民支持而当选,自得推行其竞选时之承诺,从而‘总统’经由其任命之行政院院长,变更先前存在,与其政见未洽之施政方针或政策,毋乃政党政治之常态。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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