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刘守英 熊雪锋:产权与管制———中国宅基地制度演进与改革

更新时间:2019-12-16 11:21:07
作者: 刘守英 (进入专栏)   熊雪锋  

  

   财产权和乡村内部治权是乡村秩序的基础,宅基地产权和治理规则是乡村稳定与发展的重要内容。建国以来宅基地制度演进的基本逻辑是以保障居住功能弱化财产权利、为了耕地保护削弱乡村内部治权,从而国家公权支撑的“管制”权不断强化。“强管制,弱产权”的宅基地制度安排导致管制无效和产权无效。国家主导的宅基地制度改革顶层设计朝着强化管制、有限开放产权的方向进行,地区试点的制度创新明显朝向寻求有效治理和显化财产权利。浙江义乌、四川泸县、江西余江的试点昭示了朝向有效产权、村内治权与国家有限管制的宅基地改革方向。

   乡村在国家治理中具有独特地位,传统中国依靠非正式制度和乡绅治理维持乡村秩序和稳定(刘守英和熊雪锋,2018),明晰的财产权与有效实施是乡村社会家户积累财富最重要的制度安排。房屋地基自古以来就是农民的私产,农户家庭世代繁衍积累下来的财产主要体现为“祖宅”、“祖屋”和“田宅”(陈小君和蒋省三,2010)。农民最看重宅基地与房屋的财产属性,期望以此实现家户的财产权和发展权。经过农村集体化运动进程,宅基地作为生活资料由私权变为集体公权,宅基地使用权在集体所有制下农户以申请方式无偿获得,仍被视为私产的农房财产权因宅基地财产权的限制而无法实现。另一方面,国家赋予了宅基地居住保障和乡村稳定等功能,并为了实现耕地保护等目标不断强化对宅基地的行政管制,不断削弱乡村内部治权在宅基地管理中的地位和作用。在宅基地制度运行中,视宅基地为公权而不断强化管制的国家与视宅基地和农房为私产而要求实现其财产权的农民之间冲突加大,宅基地的乡村内部治权几近丧失。然而,“强管制,弱产权”的宅基地制度的规制导向并不尽如人意,农民对宅基地根深蒂固、世代因袭的财产权意识不仅没有被消灭掉,反而在市场经济环境下对财产权利和财产价值的需求越来越强烈,引发宅基地大量私下交易和隐性流转。同时,强管制下的宅基地成员无偿分配和取得又导致一户多宅和超标占用,尽管行政管制不断强化,在乡村地区仍然出现农房建设无序和侵占耕地,形成中国宅基地制度“管制无效”与“产权无效”并存的困局。破解当前宅基地制度的困境,需要重新审视“管制”、“产权”和“治权”的效力,寻找“有效治理”和“有效产权”的可能性、本文分析了宅基地改革制度演进中的“管制”强化与“产权”弱化进程及其效果,分析了宅基地改革试点中顶层制度设计与底层制度创新的特征,最后给出了宅基地改革的可能方向。

  

   宅基地制度演进:产权弱化与管制强化

  

   (一)财产权利:由私权到公权的产权弱化

   新中国成立以来,宅基地制度经历了从农民私有到农民集体公有、从私权到公权、从自由流转到限制流转(朱新华等,2012)、从财产功能到保障功能、从权利开放到权利封闭(高圣平,2019)的演变,形成了以“强管制”和“弱产权”为特征的宅基地制度体系。

   1.宅基地从农民私有到集体公有

   中国共产党领导的土地改革“废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制”和“耕者有其田”的土地制度、赋予农民完整农地产权。同时,依据“居者有其屋”的原则给农民分配住房和宅基地,宅基地作为农民的私有土地,农民享有宅基地的所有权,可以买卖、出典、出租和继承。1955年开始的农业合作化运动时期,土地在初级社时分割为农户所有权和合作社使用权,到高级社时实现私有农地公有化(刘守英等,2019),农地私有产权完全消失。然而,这一时期农民对农房及宅基地的私有产权没有改变,宅基地及其农房并未被严格区分(刘守英,2015),房屋地基所有权仍是私权,农民享有使用、买卖、出租、抵押、继承等权能并受到法律保护。1962年出台的《农村人民公社工作条例》(修正案)首次使用“宅基地”一词,创设了宅基地和农房产权分离的制度安排,将宅基地、自留地等划归生产队集体所有,一律不准出租和买卖。农民对宅基地的产权由私有性质的所有权转化为集体所有权下的使用权,但宅基地使用权的性质和内容并不明确(丁关良,2008)。

   2.宅基地使用权和农房所有权能不断弱化

   一方面,1982年《宪法》,1986《民法通则》,1986年和1988年《土地管理法》明确了宅基地所有权为集体所有,宅基地使用权权能被明确为使用权和继承权,但宅基地不得买卖、租赁、抵押。2007年《物权法》虽然明确了宅基地使用权为“用益物权”并通过确权登记予以保护,但该项权利被施加了如下限制:不得进行抵押,“不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。另一方面,人民公社时期确立“房地分离”的制度安排后,社员对农房具有排他性所有权(刘守英,2015),社员有买卖、租赁或典当房屋的权利并受法律保护,宅基地使用权可以随着房屋的买卖和租赁而转移。1982年《宪法》、1985年《继承法》,1986年《民法通则》又将农房所有权权能限定为只有继承权,不能出租、转让和抵押。

   3.宅基地使用权从权利开放到封闭

   改革初期,宅基地使用权具有开放性,由城乡居民共同享有。1982年《村镇建房用地管理条例》、1986和1988年《土地管理法》,1991年《土地管理法实施条例》明确规定,除农村居民可以依法申请、无偿取得宅基地,“回乡落户的职工、离休、退休、退职职工和军人,回乡定居的华侨、港澳台同胞,城镇非农业户口居民”也可“依法申请有偿使用宅基地建住宅”。1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》则彻底将非成员宅基地使用权排除在外:农宅不能向城市居民出售,城市居民不能使用集体土地建房。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》严令城镇居民不得到农村购置宅基地。2004《关于加强农村宅基地管理的意见》和2008《国土部进一步加快宅基地使用权登记发证工作通知》更严禁为城镇居民在农村购买和建造的住宅发放土地使用证和房产证。

   (二)宅基地和农房管制不断强化

   1963年8月最高法院出台《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见(修正稿)》规定宅基地的获得方式为依法申请无偿取得,农民建房纳入政府管理。从此,以面积标准、用途和规划管制、建房审批管理为主要内容的宅基地和农房管制逐渐形成并不断强化:

   1.从面积限制到一户一宅,严控用地规模

   1982年《村镇建房用地管理条例》规定宅基地使用受省级“用地限额”和县级“面积标准”限制,不能超过各省划定标准,禁止私自扩大宅基地。1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》严格规定农村居民只能拥有一处不超标的宅基地,多余的宅基地由集体经济组织收回。1982年《村镇建房用地管理条例》,1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》,1998年及2004年《土地管理法》,2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《关于加强农村宅基地管理的意见》,2008年《国务院关于促进节约集约用地的通知》和《国土部进一步加快宅基地使用权登记发证工作通知》规定出卖、出租房屋的农户不能再申请宅基地,严格控制宅基地使用规模。

   2.严禁占用耕地和非农建设,引导集中建房

   适应耕地保护要求,1982年《村镇建房用地管理条例》和1991年《土地管理法实施条例》规定农民建房不能使用自留地、自留山、饲料地和承包地,应当充分利用原有宅基地、村内空闲地、荒地和坡地建设农房。1998年、2004年《土地管理法》再次强调非农建设禁止占用耕地,严禁未经批准在耕地上建房。农村居民住宅建设必须按照规划进行,从严控制村镇建设用地规模,提倡宅基地整理和增减挂钩,农村居民点逐步向中心村和小城镇集中。

   3.严格审批管理,上收审批权限

   1985年《村镇建设管理暂行规定》,1991年《土地管理法实施条例》,1993年《村庄和集镇规划建设管理条例》规定居民建房需先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请,“使用原有的宅基地和村内空闲地”报镇(乡)人民政府审批,使用耕地的经乡级人民政府审核后需报县级人民政府批准。1998年与2004年《土地管理法》将农民建房审批的权限上收,使用原有宅基地和村内空闲地的“经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准”,占用农地的需要经省级政府批准农用地转用后再由市、县人民政府进行具体建设项目建设审批。

   (三)“弱产权、强管制”的制度失效

   可见,建国以来宅基地制度朝着弱化产权和强化管制的方向演进,宅基地产权从纯粹的私权逐步变成集体所有、农户使用的公权,宅基地使用权和农房所有权被严格限制为使用和继承,没有出租、转让和抵押等权能。不仅如此,宅基地使用权和农房所有权从面向城乡居民的开放权利,变成为仅供农村居民享有的封闭权利。宅基地管制由使用标准不超标强化为“一户一宅”,严格禁止占用耕地和非法建设,宅基地审批权限不断上移,管制不断升级。遗憾的是,随着工业化和城市化的进程,市场化带来财产价值显化,“强管制、弱产权”的宅基地制度运行与制度安排初衷相背离,出现管制失效和财产权的自我强化。

   1.宅基地管理失序

   一是一户一宅难以维系,超标占用普遍存在。2000-2016年,我国农村常住人口由8.08亿人减少至5.89亿人,减少27.1%,但同期农村宅基地面积反而由2.47亿亩扩大为2.98亿亩,增加20.6%(秦志伟,2018);二是无偿取得和成员权分配难以维持。随着城镇建设用地的紧张和农村宅基地价值显化,东部沿海发达地区早在上世纪90年代中后期就难以实施无偿分配。宅基地财产价值逐渐显化后,集体成员出现通过出租或转让宅基地实现财产价值的需求,非集体成员也迫于城市高房价压力等原因纷纷租入或变相购买农民宅基地(房);三是宅基地无序扩张,管理成本畸高。审批和管理权限设置层级过高,自上而下设置的用途和规划管制难以匹配农民实际需求,现实中农民建房占用农地,危及耕地保护(刘守英,2015)。

   2.配置效率低下、财产价值难以合法实现

   一是宅基地大量闲置。截至2017年底,全国农村宅基地约1.7亿亩,占3.1亿亩农村集体建设用地的55%-56%,农村居民点空闲和闲置用地面积约达3000万亩(张晓山,2018),宅基地低效闲置问题十分严重。二是隐性交易大量存在,财产价值显化。在经济发达地区,宅基地隐型交易市场发展迅速,引发“小产权房”、“非法交易”等制度困局。在城乡结合部,农民宅基地通过房屋买卖、出租和抵押等“地随房走”的方式进行的非法交易已达10%~15%(张汉飞和石霞,2010)。三是宅基地权利内涵和性质不清,农民权益难以得到保障和实现。

  

  

   制度改革的顶层设计:强化管制下的财产权有限开放

  

   (一)审慎开启的宅基地制度改革试点

“强管制、弱产权”的宅基地制度架构面临一系列压力,既包括如何与城乡统一的建设用地市场相衔接,也包括如何实现农村产业发展的用地保障,还包括增加农民财产收入的政策导向。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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文章来源:《中国经济问题》2019年第6期
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