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高圣平:农村宅基地制度:从管制、赋权到盘活

更新时间:2019-03-18 22:56:50
作者: 高圣平  

  

   摘    要:宅基地居住保障功能是农村宅基地制度改革的底线, 宅基地财产功能的发挥也是以满足居住保障功能为前提而展开, 宅基地“三权”分置为此提供了相应的制度空间。宅基地资格权的永续保有决定了宅基地使用权的身份属性不能破除, 宅基地的市场化路径依赖于宅基地使用权的利用权的市场化。既定的房地一体原则在“三权”分置之下, 可被解释为房屋所有权与其占有范围内的宅基地租赁权的权利主体相一致, 非本集体成员或城镇居民仅取得房屋所有权与宅基地租赁权, 并不享有宅基地使用权。相应地, 宅基地使用权抵押权实现之时, 非本集体成员或城镇居民作为受让人也仅取得宅基地租赁权, 农民住房财产权继承之时, 亦应作同一解释。宅基地的用途和规划管制应予坚持, 但“一户一宅”政策在不同地区有不同的实现途径, 宅基地审批程序应予简化。

  

   关键词:宅基地使用权; 宅基地“三权”分置; 房地分离; 法定租赁权;

  

   宅基地制度是农村土地制度中最特殊、最落后的一项安排1。改革开放以来, 宅基地制度经过多次调整和完善, 总体趋势是强化管制2。正式规则上的严格管制被大量的隐性创新所突破, 法律规则与经济现实之间的紧张关系跃然纸上。“农村宅基地制度改革的方向是进一步扩大权能, 赋予农民更多财产权利, 而不是指宅基地可以自由买卖”3。不同时期不同部门所启动的宅地基制度改革试点试图在一定程度上解决这一问题, 呈现出从管制、赋权到盘活的总体趋势, 其实质在于如何平衡宅基地的保障功能和财产属性之间关系。就此, 学者间进行了有益的探讨, 但观点纷呈, 见解不一。时值《中国民法典》编纂和《土地管理法》修订, 总结实践经验, 将其中行之有效的做法上升为法律, 无疑是摆在我们面前的一大难题。

  

一、宅基地的身份属性与“三权”分置


   1962年开始的人民公社化运动, 将农村宅基地由农民私人所有直接转为集体 (生产队) 所有4, 宅基地由农民依法申请无偿取得, “归各户长期使用, 长期不变”5, 由此形成宅基地所有权和使用权相分离的格局6。这些制度构成此后宅基地产权关系变化的基础7。

  

   在改革开放之初, “农村村民”、“回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离、退休干部, 以及回家乡定居的华侨、港澳台同胞”、“城镇非农业户口居民”均可申请取得农村宅基地8。只不过, 法律和行政法规中就不同的申请者规定了不同的审批程序9。其中, 城镇非农业户口居民申请宅基地, “必须经县级人民政府批准”, “并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费”10。宅基地确权工作均尊重了这一现实。“非农业户口居民原在农村的宅基地, 凡房屋产权没有变化的, 可依法确定其集体土地建设用地使用权”11, “在集体土地使用证记事栏应注记‘该权利人为非本农民集体成员’”12。

  

   及至1998年《土地管理法》修正, 宅基地使用权则成了只有“农村村民”才能享有的权利13, 1998年《土地管理法实施条例》也就相应删去了上述“城镇非农业户口居民”、“回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离、退休干部, 以及回家乡定居的华侨、港澳台同胞”申请宅基地的规定。此后, 规范性文件进一步将宅基地使用权主体确定为“本农民集体成员”;“非本农民集体的农民, 因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建, 在符合当地规划的前提下, 经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准异地建房的, 可按规定确权登记发证”14。由此可见, 现行宅基地制度只允许本集体成员依申请取得宅基地使用权, 非本集体的农户在特定情形之下可以取得宅基地使用权;禁止城镇居民在农村申请宅基地, 但对于历史上形成的宅基地利用关系在符合条件的前提下亦予承认。

  

   这一制度安排体现了宅基地的居住保障功能, 强化了城乡二元分治之下住房保障的不同路径, 弱化了以财产权交易和市场方式配置宅基地的可能路径。“宅基地使用权的身份性是与宅基地所负载的农民居住保障价值相适应的, 成员权与土地的结合使得农村宅基地使用权制度发挥着一定的社会保障功能”15。但随着经济活动的变化和收入水平的提高, 一定数量的农户在城镇购房, 其居住方式正在悄然发生变化, 宅基地的居住保障功能日益减弱 (2) 。尽管如此, 在农村宅基地正式规则形成过程中, 置重的还是全国一体的制度安排。由此, 宅基地制度仍然负载着维护农村社会稳定的公共政策目标, 制度变迁的过程仍然显示出在宅基地的保障属性和财产属性之间对于前者的偏重, 这在一定程度上忽视了经济发展不平衡所形成的地区差异, 窒碍了农村宅基地制度的发展。“宅基地取得、使用和退出制度不完整, 用益物权难落实”, 现行宅基地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题已经日益显现16, 宅基地使用权仅仅是“使用物权”, 而不是直接可用于收益的真正意义上的“用益物权”17。是否赋予宅基地使用权更为丰满的权能, 以及如何完善宅基地使用权的权能, 就成了学术研究和政策制定时的争议焦点。

  

   学术上就此存在着截然相反的两种观点。第一种观点主张, 应坚持市场配置取向, 完善宅基地使用权的权能和交易机制, 提高宅基地的利用效率18。其主要理由包括, 在农民房屋所有权受到充分承认和保护的前提下, 限制宅基地使用权的流转实际上剥夺了农民房屋所有权的收益权和处分权;随着社会主义市场经济的发展和国家治理能力的提升, 特别是国家提供公共产品能力的增强, 宅基地使用权逐步由保障功能转向财产功能。第二种观点认为, 应坚守宅基地的居住保障功能, 反对引入宅基地使用权的市场交易机制19。其主要理由在于, 在农民非农就业并不稳定的背景下, 宅基地具有实现“居者有其屋”的保障功能, 农民可以之应对市场经济的不稳定性;如允许宅基地使用权自由流转, 只会致使宅基地资源向少数社会群体集中, 最终导致农民流离失所, 危及农村社会的稳定。

  

   “赋权”一直是宅基地制度试点改革的基调。《中共中央关于推动农村改革发展若干重大问题的决定》指出要“依法保障农户宅基地用益物权”;《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出要“保障农户宅基地用益物权, 改革完善农村宅基地制度, 选择若干试点, 慎重稳妥推进农户住房财产权抵押、担保、转让, 探索农民增加财产性收入渠道”, 提出农村宅基地“赋权”的基本方向。但其配套试点文件———中共中央办公厅和国务院办公厅《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》 (以下简称《改革试点工作意见》) 所确立的宅基地制度改革试点的主要任务, 是“要完善宅基地权益保障和取得方式, 探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式;对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况, 探索实行有偿使用;探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地;改革宅基地审批制度, 发挥农民自治组织的民主管理作用”。这里并不触及宅基地身份属性, 即使是宅基地自愿有偿退出机制的探索, 也仅仅只是允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿流转宅基地。由此可见, 新一轮农村土地制度改革中, 不仅强调了宅基地取得的身份属性, 而且强化了宅基地享有的身份属性, 只有本集体成员才能依法公平取得和享有宅基地使用权。这一改革导向以“户有所居”坚守了宅基地的居住保障功能, 并没有达到“保障农户宅基地用益物权”的目标, 因为既属用益物权, 农户作为宅基地用益物权人自得处分其宅基地使用权, 对处分对象的限制 (仅限于本集体经济组织内部) 和处分条件的约束 (仅限于进城落户农民) , 不利于宅基地使用权市场价值和交换价值的发现。即使是以增加农民财产性收入渠道为目标而慎重稳妥推进的农户住房财产权担保和转让, 也因宅基地使用权受让对象的限制*而影响到金融机构据此放贷的积极性, 各参与试点改革的金融机构大多采取了政府性担保公司担保和农户其他资产担保作为增信措施, 在一定程度上影响了宅基地使用权独立金融价值的发挥。

  

   也许正是基于此, 2018年1月2日中共中央、国务院发布了《关于实施乡村振兴战略的意见》 (以下简称“2018年中央一号文件”) 提出:“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策, 探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置, 落实宅基地集体所有权, 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权, 适度放活宅基地和农民房屋使用权。”在“赋权”的基础上, 进一步指出“放活”的政策目标, 为宅基地制度的深化改革指明了方向。

  

   宅基地“三权”分置改革是界于上述两种学术观点之间的折中方案, 以“资格权”转达了宅基地使用权的身份属性, 维系农民与宅基地之间的关系, 这就意味着宅基地制度改革并不否定宅基地的保障功能;以“使用权”表达了宅基地使用权的财产属性, 凸显使用权的市场化定位, 摆脱宅基地身份属性的束缚, 既增加农民的财产性收入, 又为非本集体成员和城镇居民利用宅基地提供了可靠的制度支持, 达到充分利用闲置宅基地的目标20。虽然学界就宅基地“三权”分置的法律表达还存在争议, 但其反映了农民与宅基地分离趋势日渐明显的现实状况, 在不危及农民宅基地利益的前提下, 将宅基地上的利用权进行交易, 丰富了宅基地上的权利体系, 实现了宅基地保障功能和财产属性之间的合理平衡, 消除了“稳定”和“放活”之间的龃龉, 在一定程度上完善了宅基地使用权权能, 是“宅基地制度最具实质意义的改革行动”21。

  

   宅基地“三权”分置改革兼顾了我国农村经济社会发展不平衡的现实, 在不发生宅基地流转的情形下, 仍然实行“土地所有权+宅基地使用权”的“两权”分离结构;在发生宅基地流转的情形下, 实行“土地所有权+资格权+使用权”的“三权”分置结构, 既考虑到宅基地仍是不少农民居住保障的现实, 又考虑到限制宅基地流转范围所导致的不利于发现宅基地的市场价值和难以盘活闲置宅基地的弊端。“在乡村振兴上升为国家发展战略、公平正义成为社会核心价值观的今天, 宅基地仍旧停留在居住权意义上已然不合时宜”22。因此, 在宅基地“三权”分置之下, 宅基地使用权的身份属性被限定在宅基地分配层面, 而宅基地的实际利用即可植入市场要素, 非本集体农户或城镇居民所取得的使用宅基地的权利不再是《物权法》上所明定的宅基地使用权, 而是农户宅基地使用权的利用权 (租赁权) , 借助于宅基地使用权上的利用权得以实现适度放活宅基地的市场化目标。

  

二、房地一体之下宅基地权利结构与处分权能


宅基地与其上房屋之间的天然联系, 增加了宅基地制度改革的难度。是“房随地走”, 还是“地随房走”,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《农业经济问题》2019年01期
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