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翟晗:西班牙加泰罗尼亚分离危机的再审视

更新时间:2019-12-10 21:57:21
作者: 翟晗  

  

   摘要:本文旨在分析近年来西班牙加泰分离运动嵌入的制度环境,包括规范安排与运行现实。作为承担西班牙政治民主化使命的“改革宪法”,西班牙1978年宪法提供的根本制度框架导致了国家权力纵向分配上的张力,从而使得现实中中央和地方之间以及地方和地方之间存在权力竞争。非均衡的财税安排又致使加泰罗尼亚自治区对国家中央政府产生不满。在欧债危机背景下,整个西班牙国家财税体系因宪法化的欧盟预算政策获得制度性集权,从而进一步挤压了加泰罗尼亚的财政自治空间。此外,西班牙宪法法院并未通过宪法判决在法理上有效遏制地区分离主义扩张,在加泰罗尼亚违宪独立系列案上的策略也存在可检讨之处。

  

   关键词:地区分离 西班牙1978年宪法 自治权力 财税安排

  

现实情势与研究问题

  

   作为宪法政治(constitutional politics)研究的极佳素材与典型案例,2017年10月的加泰罗尼亚分离公投吸引了全世界的目光。这次公投在西班牙本土引发了军警阻止民众前往独立公投投票站的激烈冲突。经过了一系列宪法政治事件后,西班牙政府启动宪法第155条终结加泰罗尼亚自治地位、解散自治区政府并提前举行大选;同时,自治区政府前主要领导人仓皇出逃,后在比利时与德国两地被捕。此后,马德里对加泰罗尼亚的直接管辖至2018年2月才结束。2018年10月初,加泰罗尼亚的激进分离分子在本地分离政党的号召下进行纪念违宪公投的暴乱活动,该地区也仍是一个深度撕裂的社会。与此同时,2018年5月新当选的加泰罗尼亚自治区主席奎穆·托拉表示,将继续推进加泰罗尼亚自治区与西班牙分离。加泰罗尼亚违宪公投事件堪称自弗朗哥独裁结束后西班牙最严重的宪法危机,始作俑者们的司法审判也被西班牙媒体冠以“世纪审判”之称。2019年上半年,西班牙最高法院审判了主导两年前加泰罗尼亚地区独立公投的政治人物,主要罪名为叛国罪、煽动叛乱罪与滥用公款,最终判决有望在今年年内做出。

  

   宪法危机是一系列复杂原因导致的结果,尤其需要追溯危机生成和发展的制度环境。2017年,加泰罗尼亚地区分离危机爆发后,不少宪法学者将目光投向1978年宪法本身,将其置于西班牙历史情境中,考察这部宪法奠定的宪法秩序在现实运行中究竟出现了何种偏差。有学者认为近年来分离事件的导火索是加泰罗尼亚自治区2006年地方自治条例扩权的失败,而后不合理的财税安排又将问题进一步恶化。但此类研究未能充分提供与这一分离危机直接相关的宪法分析,由此忽视了一个问题,即西班牙宪法法院在早期浪费了遏制地区分离在法律上扩张的机会。同时,既有的国内法学研究对加泰罗尼亚自治地位的宪法分析多集中于规范描述,以“单一制”的视角理解 1978年西班牙宪法框架,而笔者认为,事实上西班牙1978年的宪法安排具有处于单一制与联邦制之间的特质。为了在复杂背景中对加泰罗尼亚分离事件进行清晰定位,本文需要在回溯历史,重新审视1978年西班牙宪法制度的运行现实。加泰罗尼亚分离事件不仅在分析地区治理、维护国家统一和观察欧盟政策三个层面上为复杂宪法争议的研究者提供了难得而丰富的经验,也为比较宪法学者对西班牙1978年宪法框架的重新思考提供了契机,有助于学界重新思考在“宪法秩序与国民认同”、“改革宪法”,以及“领土结构”等议题上进行跨国别和跨语境比较研究的可能。

  

   西班牙的中央和地方关系问题,历来受到国内学者的关注。有学者注意到了西班牙现代国家认同与地方主义之间的张力。还有学者梳理了1978年西班牙宪法上“自治区”的宪制安排。在20世纪90年代,国内学者就介绍过西班牙1978年宪法文本中关于中央和地方关系的内容。目前成果也对西班牙“前宪法”的民主转型改革事实和大致的制宪程序有所概述。有观点认为,自治区制度并不是“联邦”,而是自创的“自治区国家”(state of regions);虽然自治区制度是西班牙70年代末关于领土结构(territorial structure)改革的主要成就之一,但自治区的创建及其细节设计在相当程度上是第一届国家议会(Cortes Generales)期间政党政治博弈的结果,导致了1978年宪法安排上存有模糊之处。近十年来零星的相关研究多关注西班牙1978年宪法下自治区制度的运行。迄今为止,对于西班牙1978年宪法下的自治区制度及其运行,学界的评价总体上是正面的。有研究将西班牙的制度设计和运行模式称之为“民族共治”和“非均质化民族自治”模式,并认为其反映了在统一国家框架下寻求多元族裔良好治理手段的问题意识。然而,现实的发展总是在不断变化。鉴于当下出现的新情况,一个值得追问之处在于:如果西班牙1978年宪法为地区自治提供的制度框架从设计到运行均属良好,那为什么加泰罗尼亚地区近年来出现如此严重的分离危机?

  

   本文意在深入分析加泰罗尼亚分离危机背后的宪法原因,包括制度安排和运行现实。现有文献对2017年加泰罗尼亚分离危机的关注大多出于对违宪分离事件的警醒,主要立足国家认同与分离主义两个重点。迄今为止,未有研究较为系统地交代这一宪法危机得以存在、爆发的规范条件与现实情境。实际上,对于宪法学界而言,加泰罗尼亚分离事件已成为分析宪法危机的突出案例,并反映了历史传统、财税安排、欧盟政策对地区分离议程的直接影响。以这一事件为线索,本文将尝试回答如下问题:在1978年西班牙宪法提供的根本制度安排及其现实运行中,与加泰罗尼亚分离运动密切相关的情境与关键因素是哪些?这些情境与关键因素进而具有何种历史渊源与政治表征?凡此种种,在宪法政治的视角中提供了怎样的经验教训?

  

   为了回答上述问题,本文分为五个部分,第一部分将交代必要的历史背景,重点是加泰罗尼亚在历史上如何成为了西班牙的一部分,目的是为后文的宪法分析提供历史情境。第二部分将分析西班牙1978年宪法制度设计,以证明1978年宪法为西班牙政治现代化转型提供了模糊的根本框架,并脱离文本设计产生了新的实践模式。第三部分分析西班牙1978年宪法不均衡的财税安排,并指出非均衡财税安排在欧债危机背景下的变迁和宪法约束,其中包括欧盟经济策略对成员国宪法安排的直接影响。第四部分将通过已有的经验证据证明:加泰罗尼亚自治政府在民族语言政策上倚重立法催化民族意识。在本次分离运动初期,自治政府通过宪法政治途径试图乔装合法进行分离活动的关键节点尤其值得关注。本文将展现西班牙政府、西班牙宪法法院与加泰罗尼亚自治政府三方构成的局面及其互动关系,并指出西班牙宪法法院对1978年宪法上关键原则的解释存在不慎之处,给了地区独立主义在早期扩张的机会。第五部分为结论部分,本文将从中央和地方关系的视角出发,对西班牙1978年宪法的制度性安排及其实践做出新的思考。

  

   在方法上,需要说明三点:首先,本文不主张无视国别情境(national context)简单得出某国宪法政治事件对他国的启示,所以采取“情境分析”(contextual analysis)的路径,以呈现加泰分离事件所嵌入的宪法制度与政治现实;其次,在情境分析的路径中,本文选择制度分析。由此,文中将地区民族主义与自决诉求视为地区分离主义的结果,同时参与了加泰地区分离运动的话语构建,而现有研究主要关注的民族认同与民族主义将不作为本文分析重点;最后,本文的宪法分析部分将相关宪法争议置于文本规范与结构中获得体系性分析,再结合宪法政治现实进行二次评价。

  

一、历史背景:西班牙的加泰罗尼亚及其自治地位


   加泰罗尼亚地区作为古代政治实体的历史始于巴塞罗那伯爵领。拉蒙·贝伦格尔一世(1035-1076)时期,巴塞罗那伯爵领的历史重要性开始显露,加泰地区出现了本地的法典(Usatges)。在拉蒙·贝伦格尔三世(1082-1131)到四世(1131-1162)期间,加泰罗尼亚地区成为地中海沿岸的重要强权(potencia),1137年,阿拉贡国王拉米罗二世沉迷修道院生活,无心理政,将两岁的幼女佩德罗尼利亚公主许配巴塞罗那伯爵拉蒙·贝伦格尔四世,使得加泰罗尼亚与阿拉贡国王合并,后加泰罗尼亚成为阿拉贡王国重心,阿拉贡王室由此落入巴塞罗那伯爵手中,后者自封“阿拉贡的君主和统治者”。1162年,拉蒙·贝伦格尔四世去世后,其子阿方索继承了巴塞罗那与阿拉贡的全部领地,被加冕为阿拉贡国王,史称阿拉贡二世,即加泰罗尼亚一世。

  

   1469年,阿拉贡的费迪南与卡斯蒂利亚的伊莎贝拉女王完成联姻,古代西班牙名义上实现统一。在此之后的费迪南二世时期(1479-1516),阿拉贡王国内部维持着类似现代的联邦制结构,各组成实体的区域特权由国王以书面形式确保存续,尤其是加泰地区的特权;国王很少干预各组成实体的政务,阿拉贡内部治国主要机制为阿拉贡参议会。值得一提的是,当时的伊比利亚半岛正处于伊斯兰势力和基督教势力对峙的光复运动时期,加泰罗尼亚经由阿拉贡实现的卡斯蒂利亚化,展现了半岛北方各基督教王国的历史性融合。

  

   加泰罗尼亚在17、18世纪都曾公开反叛过西班牙政府,可视为现代意义上地区分离主义的先声。西班牙于1469年实现形式统一后,加泰罗尼亚以公国(principality)的地位服从卡斯蒂利亚国王的领导,但保留自身独立的机构、货币习俗与赋税制度。自腓力二世(1527-1598)起,加泰罗尼亚地区的高度自治权体现在有独立的议会、税收权以及有限立法权。腓力四世时期(1605-1665),卡斯蒂利亚效仿法国加强中央集权,加上三十年战争中汲取财物的需求,卡斯蒂利亚罔顾加泰罗尼亚的自治权力,收回了加泰地区的税收权。于是,1640年加泰罗尼亚地区爆发了农人反对中央的叛乱,史称“收割者战争”(加泰隆语:Guerra delsSegadors)。在这场叛乱中,加泰罗尼亚借助法国的援助,一度于1641年1月宣布独立,成立加泰罗尼亚共和国,后被腓力四世打败。在三十年战争结束的背景下,这次叛乱的结果是:基于欧洲著名的《威斯特伐利亚和约》,加泰罗尼亚由西班牙和法国分别占领一部分;在西占区域,腓力四世持续削弱加泰罗尼亚政府的权力。1659年,基于《比利牛斯条约》,法国放弃加泰罗尼亚而获得西班牙割让的其他边境领土,西班牙得以完全控制加泰罗尼亚。后又因西班牙王位继承战争(1710-1714),成为西班牙国王的腓力五世(1700-1746)为了惩罚加泰罗尼亚在战争中倒戈的行为,通过《新基本法令》取消了加泰罗尼亚始于腓力二世时期获得的自治地位,自治机构与自治权力皆遭废除,加泰罗尼亚被划分为西班牙王国境内四省,加泰隆语亦遭禁止。

  

现代加泰地区宪法意义上的自治权始于第二共和国的时期。在短暂的第二共和国时期(1931-1939),加泰地区从最初主张的“加泰罗尼亚国”改称为“加泰罗尼亚自治区”(Generalitat),接受有限程度的自治,并将加泰隆语恢复为自治区官方语言。因保守派执掌共和国临时政府,加泰罗尼亚与共和国政府达成妥协,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《欧洲研究》2019年第5期
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